ارائه دهنده:

زهرا راستی

مقدمه

žطرح هدی از میان روش های مختلف مطالعه اداره امور دولتی، نهاد بوروکراسی را به عنوان وسیله ای برای مقایسه انتخاب کرده است، دلیل این انتخاب، نارسا بودن نظریه وظیفه گرایی برای مطالعه یک سیستم سیاسی در مقایسه با نظریه نهادگرایی نیست، بلکه بوروکراسی به عنوان یک ساختار سیاسی تخصصی، مبنای بهتری را برای مطالعه فراهم می کند.

از آنجا که هدف اصلی مقایسه اداره امور دولتی حکومت هاست ساختار بوروکراسی در مقایسه با سایر راهکارهای وظیفه ای مفیدتر است و در حال حاضر بوروکراسی به عنوان یک ساختار تخصصی، وجه مشترک تمام کشورهاست

مطالعات تطبیقی

ž1) مطالعات تطبیقی مبتنی بر ساختار: سیستم های سیاسی     به رغم داشتن ساختارهای مشابه وظایف متفاوتی را انجام می‌دهند. انجام مطالعات تطبیقی بر مبنای ساختار مخاطراتی دارد که به سادگی قابل تشخیص است:
žالف) فقدان یا ناپایداری نهادهای قابل مقایسه
žب) خطر وجود این تصور که ساختارهای یکسان همواره وظایف یکسان انجام می دهند.
ž2) مطالعات تطبیقی مبتنی بر وظیفه: یک وظیفه خاص را در ساختارهای متعددی که آن وظیفه را انجام می دهند. انجام مطالعه تطبیقی بر مبنای وظایف در عمل مشکل تر است زیرا لازمه آن شناخت ساختارهای ساختارهای ناشناخته و نامأنوسی است که وظایف در آنها انجام می شود. 
žهرگونه مطالعه تطبیقی در اجزاء سیستم های سیاسی اعم از اینکه روش مطالعه وظیفه ای باشد و یا ساختاری، ابهام هایی را به همراه خواهد داشت. البته این مسئله در کشورهای غربی که همواره بین ساختارها و وظایف آنها درجه بالایی از همبستگی وجود دارد چندان جدی نیست ولی در کشورهای در حال توسعه از هر دو روش فوق مشکلاتی را به دنبال دارد. 
 
žمفاهیم بوروکراسی
žوینسنت دوگورنی مبتکر واژه بوروکراسی می باشد، منظور وی از بوروکراسی آن شکل از دولت است که در آن کارکنان دولت برای تأمین منافع عامه منصوب نمی شوند بلکه نفع عمومی به گونه ای ترتیب داده شده است که ادارات بتوانند وجود داشته باشند. 
žبوروکراسی به عنوان یک پدیده زیاده طلب، مبهم و مشکل زا عنوان شده است اما بوروکراسی نشان داده است که همواره یک قدرت برتر و پابرجاست.
žبوروکراسی تشکیل شده است از:
žالف) بورو: به معنی دفتر کار (مقامات دولتی) و میز تحریر
žب) کراسی: حکومت
žفرهنگ ها و جوامع مختلف تعاریف دیگری نیز از بوروکراسی دارند:
žفرهنگ لغت فرانسه: بوروکراسی یعنی قدرت نفوذ رؤسا و کارکنان دوایر دولتی
žفرهنگ لغت آلمان: بوروکراسی یعنی قدرتی که ادارات مختلف و شعب آن بر هم میهنان خود بدون حق قائل می شوند. 
žفرهنگ لغت ایتالیا: بوروکراسی به معنای قدرت کارکنان اداره امور عمومی است.
žهرمن فاینر یکی از دانشمندان علوم سیاسی نیز بوروکراسی را به عنوان مأموران اداری تعریف کرده است:
žبوروکراسی به عنوان اداره امور عمومی:
ž1) بوروکراسی محافظ
ž2) بوروکراسی طبقاتی
ž3) بوروکراسی جانبداری حزبی
ž4) بوروکراسی مبتنی بر شایستگی
ž5) بوروکراسی به عنوان اداره توسط مأموران اداری
ž6) بوروکراسی به عنوان سازمان
ž7) بوروکراسی به عنوان جامعه نوین 
žمقایسه تئوری نهادگرایی و بوروکراسی
žتئوری نهادگرایی فرآیندی است که با آن فعالیت ها تکرار شده و معانی مشابه معینی برای خود و دیگران پیدا می کنند.
žبه طور خلاصه اینکه نظریه نهادی می گوید که سازمان ها سیستم های باز می باشند که به شدت تحت تأثیر محیط خود هستند اما بسیاری از نیروهای سرنوشت ساز نتیجه فشارهای عقلایی برای عملکرد مؤثر نیستند، بلکه نتیجه فشارهای اجتماعی و فرهنگی برای تطبیق با باورهای قراردادی است.
žدر سطحی کلان تر باید عنوان شود که فکر بوروکراسی در اصل فرانهادی است که به روش تعمیم یافته ای تصویری از نظم و قابلیت پیش بینی را ترسیم و به رسمیت گرایی روابط « اخلاقی کردن موارد گمنام » تأکید می گردد، زوکر می گوید سازمان ها شکل نهادی برجسته در جوامع مدرن می باشند.
 
žطبقه بندی دیگری نیز برای مفاهیم بوروکراسی وجود دارد که شامل:
ž 1) مفهوم ساختاری بوروکراسی 
ž2) مفهوم رفتاری بوروکراسی
ž3) مفهوم تعاملی بوروکراسی
 
ž1- مفهوم ساختاری بوروکراسی:
žتعریف بوروکراسی بر حسب ویژگی های ساختاری آن بیشتر مورد توجه است.
žبوروکراسی شکل و ذات مشخصی را به وسیله ساختاری که به سازمان می دهد، فراهم می سازد، وظیفه هر پست و رده تشریح می شود و یک سلسله مراتب فرماندهی وجود دارد که در هر سطح برای فعالیت های واحدهای زیرین قابل مشاهده و مشخص است. ساختار پدید آمده یک شبکه ارتباطات منطقی برای همه هدف ها و فعالیت ها می سازد. ساختار وسیله ای است تا از تداخل وظایف افراد جلوگیری به عمل آید و با توجه به محدودیت های تخصصی اعمال شده از هماهنگی لازم برخوردار شود.
 
ž2- مفهوم رفتاری بوروکراسی:
žدر مورد این نوع رفتار دیدگاه های متفاوتی وجود دارد:
žالف) عده ای بر روی صفاتی که معمولی بوده و مورد نیاز و وظیفه ای هستند و در راستای تحقق اهداف سازمان بوروکراتیک قرار دارند، تأکید می ورزند. (عینیت، دقت و ثبات و درایت) پیروان این نظریه، بنیانگذاران جامعه عقلایی می باشند.
žب) عده‌ای دیگر به ویژگی های رفتاری بوروکراسی اشاره می‌کنند که اساساً منفی، ناقص، بیمارگونه و تخریب کننده رسالت اصلی بوروکراسی بوده و مانع تحقق اهداف آن می‌شوند و در کل باعث عدم کارآیی سازمان می شوند.
 
آثار نامطلوب برخی رفتارهای بوروکراتیک عبارتند از: 
ž1. توجه بیش از حد به قوانین، که موجب ترس و محافظه کاری و فن گرایی کارکنان می شود.
ž2. تأکید بر غیر شخصی کردن روابط که منجر به بروز تعارض بین بوروکراسی و ارباب رجوع می گردد.
ž3. رفتارهای ماشینی
ž4. کاغذ بازی
ž5. رفتارهای خشک و بدون انعطاف
ž6. رازپوشی بیش از اندازه
ž7. عدم اشتیاق به تفویض
ž8. اکراه در استفاده از آزادی عمل
 
žمفهوم تعاملی بوروکراسی
žپیتر بلاو بوروکراسی را به عنوان:
žالف) یک سازمان برای حداکثر کردن کارایی
žب) و یا شیوه ای نهادینه شده برای هدایت اجتماعی سازمان یافته در راستای کسب کارایی اداری تعریف کرده است.
žسازمان های بزرگ عمدتاً دارای ویژگی های زیر هستند:
qسلسله مراتب
qتخصص گرایی
qحرفه گرایی نسبی
qمجموعه ای از قوانین اجرایی
qایجاد سازگاری بین وسیله و هدف
žبلاو معتقد است ممکن است رفتاری که فاقد مبنای عقلایی است ناقص باشد ولی این رفتار باید به جای اینکه بر مبنای صفات منصوب به بوروکراسی مورد قضاوت قرار گیرد برحسب نتیجه حاصل از آن قضاوت شود. ممکن است در عین حال که غیرعقلایی است ولی هدفدار باشد.
žبه ‌نظر‌ می ‌‌رسد‌ که باید ویژگی‌‌ های ساختاری و رفتاری بوروکراسی را متغیر دانست زیرا یک سازمان زمانی بوروکراسی نامیده می‌ شود که به دنبال انجام رسالت خود باشد و ساختار و رفتار آن نیز برحسب زمان و مکان تغییر کند. ممکن است رفتاری که در یک بوروکراسی بیماری زا باشد در بوروکراسی دیگری سلامت بخش باشد.
  
طبقه بندی بر اساس بوم شناسی اداره امور دولتی در کشورها
žهمانطور که علم بوم شناسی، روابط متقابل بین موجود زنده و محیط را مورد مطالعه قرار می دهد، کوشش های اصولی نیز باید در جهت برقراری رابطه بین اداره امور دولتی و محیط اطراف آن، به عمل آید. البته نهادهای اجتماعی، موجودات زنده نیستند و این اقدام صرفاً یک قیاس است.
žریگز و سایر پیشقدمان به این نتیجه رسیدند که اگر استفاده از نظریه بوم شناسی اداره امور دولتی برای مطالعه یک کشور مفید باشد اهمیت آن، برای مطالعه تطبیقی، دوچندان خواهد شد.
žآرورا نیز به ایجاد تعادل بیشتر در تجزیه و تحلیل مراودات اداره با محیط تأکید دارد. به اعتقاد وی هر چند در زمینه مطالعه اثر محیط اجتماعی بر سیستم اداری موفقیت های زیادی به دست آمده است ولی به همان نسبت در زمینه اثر بوروکراسی بر محیط اقدامی به عمل نیامده است.
 
طبقه بندی کشورها بر اساس جوامع توسعه یافته و در حال توسعه
ž« توسعه » به یک انتقال و تغییر وضعیت در جامعه و تغییر در سیستم اجتماعی که در سازمان های کشاورزی و دهقانی شروع و به سازمان های صنعتی ختم می شود اشاره دارد.  « جذب و نهادینه کردن تکنولوژی نوین فیزیکی و اجتماعی » از اجزای مهم توسعه به شمار می رود. اینگونه تغییرات بر روی مسائلی از جمله: ارزش ها، رفتار، ساختار اجتماعی، سازمان اقتصادی و فرآیند سیاسی اثر می گذارد.
مقایسه ویژگی های کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته
 

ویژگی های جوامع در حال توسعه

ویژگی های جوامع مدرن و توسعه یافته

1- منزلت را ناشی از پایگاه ‌ خانوادگی و وراثت می ‌دانند، تا موفقیت های شخصی.

1- موفقیت گرا هستند.

2- مبانی تصمیم‌گیری اجتماعی را محدود می‌دانند.

2- اعتقاد به غیرشخصی بودن امور دارند.

3- هر ساختار اجتماعی تعداد زیادی از وظایف را انجام می‌دهد.

3- تفکیک وظایف آنها زیاد است.

 

 

žوقتی از کلمه توسعه استفاده می کنیم منظور دسته بندی کشورها به دو گروه متضاد « توسعه یافته و توسعه نیافته » نیست. بلکه هدف قرار دادن آنها بر روی یک طیف است.
žبهتر است کشورها را بر حسب سطح توسعه به چهار گروه تقسیم کنیم: 
žانگلستان، کانادا، استرالیا، آمریکا، ژاپن
žکره جنوبی، تایوان، چین، سنگاپور
žمکزیک، ترکیه
žهائیتی، بنگلادش
 
طبقه‌بندی‌جوامع براساس توسعه سیستم‌های سیاسی
žدر این طبقه بندی فرض بر این است که وجود تفاوت در سیستم های سیاسی ناشی از تفاوت در عوامل محیطی می باشد که بیشتر این اثر مستقیم و غیرمستقیم را بر بوروکراسی ها دارد.
žابزار اصلی تشخیص تفاوت موجود بین سیستم های سیاسی فرهنگ سیاسی است.
žفرهنگ سیاسی: عبارت است از مجموعه ارزش‌ها، طرز تلقی ها، گرایش ها، اسطوره ها و باورهایی که مردم درباره سیاست و دولت دارند.
 
مدل‌های چهارگانه سیستم‌های سیاسی کشورهای در حال توسعه
(1مدل های مردمی (خلقی)
(2مدل های بوروکراتیک
(3مدل های ائتلافی
(4مدل های جنبشی

 

6 نوع بوروکراسی برای حکومت های نامبرده فوق وجود دارد:

(1سنت های تاریخی بوروکراتیک
(2میراث های استعماری
(3تنبلی و کاهلی نهادی
(4فشارهای وارده از طرف سایر کشورها
(5سازمان های بین المللی
(6فشارهای وارده از طرف شرکت های چند ملیتی 
 
مدل‌های سیستم اداری
(1مدل بوروکراسی « حاکمیت »
(2مدل بوروکراسی « کلاسیک »
(3مدل جامعه « منشوری » 
(4مدل بوروکراسی « سالا »

 

1- مدل بوروکراسی « حاکمیت » 

انواع حکومت ها و بوروکراسی های مرتبط 

حکومت فردی

حکومت عقیدتی

حکومت آزاد

حکومت پروتاریا

حکومت = حاکم

حکومت = حاکم

حکومت = بوروکراسی

حکومت = حزب

فقدان حزب مسلط

فقدان حکومت

بوروکراسی = خادم

بوروکراسی ماشینی

بوروکراسی « بناپارتی »

بوروکراسی تحت کنترل حزب با باقیمانده های سنت بوروکراتیک تاریخی

بوروکراسی قانونی – عقلایی و یا وبری

بوروکراسی سیستم غنائم جنگی به عنوان بخشی از جامعه مدنی هگل

 
ž2- مدل بوروکراسی « کلاسیک » 
žدر حال حاضر، مفیدترین مدل بوروکراسی همان مدل بوروکراسی « وبری » یا               « کلاسیک » است که در کشورهای توسعه یافته و نوین به کار می رود ولی الزاماً کاربرد آن فقط به این کشورها منحصر نمی شود.
žدر مدل کلاسیک بوروکراسی:
(1الگوی اختیار سنتی و کاریزماتیک نیست بلکه قانونی و عقلایی است.
(2عقلانیت و رفتار اداره بر مبنای دانش و تخصص مورد تأکید می باشد. 
(3استخدام ها بر اساس شایستگی انجام می شود نه بر اساس وابستگی های خانوادگی.
(4وظایف ادارات به وضوح تعیین و تصریح شده است.
(5سلسله مراتب روشنی برای ادارات سازمان وجود دارد.  
(6شغل مأمور اداری تنها کار او یا حرفه اصلی اوست.
(7ترفیع مقام به طریق ارشدیت یا شایستگی و طبق قضاوت مافوق امکانپذیر است.
(8تنبیه و اخراج ها فقط در زمینه های خاص و بر اساس روش های خاص صورت می گیرد.
 
ž3- مدل جامعه « منشوری »
(1جوامع مرکب: زمانی که یک ساختار تعداد زیادی وظیفه انجام می دهد ساختار چند وظیفه ای می باشد.
(2جوامع تفکیک شده: زمانی که یک ساختار تعداد محدودی وظایف انجام می دهد ساختار خاص می باشد.

با توجه به اینکه این مدل ها در دنیای واقعی مصداق پیدا نمی‌کند، « مدل منشوری » توسط ریگرز ارائه شد.

  مدل منشوری: در واقع این مدل به یک سیستم اجتماعی نیمه مرکب که در حدفاصل یک جامعه مرکب و یک جامعه بسیط قرار دارد اشاره می کند، و برای نشان دادن موقعیت هر جامعه در حدفاصل دو مدل مرکب و بسیط طرحی شده است. 

žمدل بوروکراسی « سالا »
žاین مدل ریگز سه کلمه را برای هر کدام از آنها و یک کلمه نیز برای همه آنها به شرح زیر پیشنهاد می کند:
¡برای اطلاق به هر سه مدل: دیوان 
¡برای بوروکراسی مرکب: اتاق:
§میزان قدرت  بوروکراسی در مقایسه با محیط های منشوری کم است.
§نهادهای سیاسی در این جوامع بر بوروکراسی کنترل بیشتری دارند.
§کارایی این جوامع در مقایسه با جوامع منشوری بیشتر است.  
¡برای بوروکراسی بسیط جدید:‌ اداره: 
§میزان قدرت  بوروکراسی در مقایسه با محیط های منشوری کم است.
§نهادهای سیاسی در این جوامع بر بوروکراسی کنترل بیشتری دارند.
§کارایی این جوامع در مقایسه با جوامع منشوری بیشتر است.  
¡برای بوروکراسی منشوری جدید:‌ سالا: 
§دامنه قدرت بوروکراسی متوسط است.
§میزان قدرت بوروکراسی زیاد است.
§بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروکراتیک تعادل برقرار نیست.
§افزایش قیمت تمام شده باعث کاهش کارایی اداری می شود.
§اداره اصولاً پرمصرف و ولخرج است.
žمدل سالا همواره با مسائل زیر همراه است:
 
(1توزیع ناعادلانه خدمات
(2وجود فساد نهادینه شده 
(3عدم کارایی در اجرای مقررات
(4جانبداری از خویشاوندان در استخدام
(5ایجاد قلمرو بوروکراتیک به منظور حفاظت از خویش
(6وجود شکاف بارز بین انتظارات رسمی و رفتار عملی