پیشینیان تاریخی سیستمهای اداره امور ملی

هر یک از دولت –ملت های[1] امروز، دارای میراث اداری خاص خود است که مفاهیم و نهادهای اداری آن،از پیشینه های تاریخی منطقه جغرافیائی که آن دولت – ملت، اکنون در آن واقع است، واز منابع خارجی که یا به آن دولت تحمیل و یا در آن جذب شده اند ترکیب یافته است.

هرچند نیاز به آگاهی از پیشینه تاریخی به خودی خود بدیهی می نماید؛ لکن ارایه زمینه تاریخی مناسبی که فهم موضوع را میسر سازد کاری دشوار است. گزینش و تعیین درجه اهمیت عوامل پیچیده میراث اداری دولت ها مستلزم مبنائی داوری گونه است تاعلمی، این تلاش به دلیل توجه بسیار اندکی که چه از جانب تاریخ نگاران حرفه ای و چه از طرف محققین مدیریت دولتی به تاریخ تحول علم اداره شده است، دچار محدودیت هایی است. به هرحال در اینجا فقط می توان بنحوی مختصر و زود گذر و بسیار گزینشی موضوع را مورد بررسی قرار داد؛ بدین ترتیب که نخست بر تحول اداری و سیاسی کشورهای اروپای غربی تاکید می کنیم  آنهم به لحاظ اهمیت خود آنهاو تاثیر جهانیشان، گاه به نظام های تاریخی ای می پردازیم که پیوندی بسیار ضعیف با سنت فرهنگی غربی دارند، توجه شده است، ولی عمده نظر ما متوجه تمدنهای باستانی و میانه‌ای است که مستقیماً در تکامل دولت های ملی به مفهوم مدل مسلط برای جامعه نظم یابنده و بوروکراسی به مفهوم عام‌ترین شکل سازمان بزرگ نقش داشته‌اند.

 سازماندهی نظری برای تفسیر تاریخی 

نظر به گستردگی دوره  تاریخی و تنوع بسیار تجربه انسانی، هر نوع تلاش برای تلخیص و تبیین مستلزم نوعی زمینه یا زمینه های تفسیری است. بدین منظور، برخی پژوهشگران تاریخ علم اداره نظریاتی را مطرح ساخته اند که بعضی از موردهای خاص و برجسته را در اینجا می آوریم.

شناخته شده‌ترین کوشش عمومی برای تفسیر:  این فرایند را به اسطوره زدایی[2]،
خرد گرا‌کردن[3] و دیوان گرا‌کردن[4] امور خلاصه می‌کند. این دیدگاه مقدم بر هر چیز، همسو با بررسی های تاریخی ماکس وبر، بر آن است که نوع بشر همواره کمابیش تلاش می‌کرده است تا برای درک پدیده ها، از اسطوره[5] به سمت استدلال حرکت کند به نحوی که روش‌های عقلایی عمل، به تدریج به اشکال پیچیده تری از تلاش سازمان یافته منجر شد که در اوج توسعه خود بوروکراسی‌ها را بوجود آورد که تقریبی از " نوع ایده آل" وبر را بشمار می‌آیند. این تعبیر در کتاب جاکوبی[6] تحت عنوان " بوروکراتیزه کردن جهان (2)، دقیقا منعکس شده است. او می‌گوید " نظام های بوروکراتیک موقعی ایجاد شده اند که گروه‌های عظیمی از انسان‌ها با نیازهای گسترده به عاملی مرکزی برای رویاروئی با مشکلات روی آوردند" (3). سازمان‌های بوروکراتیک همه جانبه نوین حاصل نهایی فرایند طولانی تمرکز و تراکم قدرت هستند. وبر از " اوج گیری" قدرت بوروکراسی های کارآمد تکامل یافته سخن می گوید. جاکوبی این نظر را تقویت می کند و چنین ادعا می کند که مشکل اصلی زمان ما بوروکراسی است و آنچه که تبعی آنست یعنی مقررات، جا به جا کردن[7] و کنترل. انسان‌ها خود بخود خواستار،
وابسته، و نیازمند ابزارهای بوروکراسی می شوند. طبق نظر جاکوبی، ویژگی عصر ما با
"‌گذار اجباری از اداره خرد گرایانه به اعمال خرد گریزانه قدرت، فقدان تعریف روشنی برای حدود اجبار و تنازع فزاینده دولتی که استقلال را فقط برای خود می خواهد، مشخص می‌شود"(4). کانون این تفسیر را تناقضی تشکیل می‌دهد که مطابق آن
بوروکراسی ضروری و از طرفی واقعاً گریزناپذیر است، ولی از طرف دیگر خطرناک  و بالقوه غاصب است، نطفه های این معضل از ابتدا بسته شده است، زمانی که تمدنهای تاریخی لزوم ایجاد آنرا تشخیص دادند و به کلیشه‌های بوروکراسی های امروزین اتکا کردند. ناش[8] فرض روشن تر دیگری را در تک نگاری خویش بنام جنبه‌های اداره: دورا نهای تاریخ(5) مطرح کرده است. او در درجه نخست با استفاده از واژه  تمدن
به مفهوم "سطوح موفقیت" جامعه و واژه  اداره به مفهوم"ساختارها و فنون سازمانی " به بررسی رابطه تاریخی بین تمدن و اداره پرداخته است. فرضیه او این است که "تمدن‌ها، فقط وقتی قادر بودند خود را شکوفا کنند و ماندگار باشند که توانستند بر توازن مطلوب بین دستاوردهای فرهنگی و چارچوب سازمانی برای جامعه اثر بگذارند"(6). از سپیده دم تاریخ، در دوره های مختلف، تمدن و اداره با ایجاد توازن یا عدم توازن بین خود، به تعیّن پیدایش و افول جوامع بشری یاری رسانده‌اند. ناش نمونه های بیشماری از جوامع را نام می برد که پیشرفت در راستای سطوح عالی تر فرهنگ در آنها، اداره از دستاوردها حمایت کرده‌است؛ متناظر این به نمونه‌هایی اشاره دارد که افول اجتماعی زمانی به وقوع پیوسته‌ است که نظام‌های اداره برای تضمین بقای تمدن‌های بدست‌آمده باسطوح پیچیده کفایت نداشته‌اند. او از جمله:  تاریخ چین و مصر باستان، دولت شهرهای یونان، امپراطوری روم، بیزانس، اروپای قرون وسطی، رژیم های سوداگر اواخر رونسانس حکومتهای مطلقه فردی و دولت های ملی در سدۀ اخیر را مثال می آورد. خلاصه سخن ناش این است که تجربه گذشته  و حال: بر رابطه درونی بین پیشرفت فرهنگی و  برقراری اداره عقلائی تاکید می‌گذارد. تمدن و سازمان خواه و ناخواه به طور متقابل بهم وابسته اند.... و نوعی توازن بین دستاوردهای فرهنگی و سازمان اداری باید وجود داشته باشد. ترکیب خردمندانه این دو جزء ظاهرا می تواند نوید بخش با دوام‌ترین پیشرفت شود؛ علاقه عمده تاریخی کارل ویتفوگل[9] عبارت بوده است از: کشف ترکیب شرایطی در گذشته که به رشد نظام های بوروکراتیک پیچیده؛ جلوه‌هایی از الگوهای استبدادی در جامعه و دولت، منجرشده‌اند.
اثر ویتفوگل که " استبداد شرقی : بررسی مقایسه‌ای قدرت کل"(8) نامیده شده، حاصل این مطالعه وسیع و طولانی است که برای او این نتیجه را به بار آورد که این
گونه نظام‌هادر جاهایی تکامل یافتند که او آنها را جامعه‌های " آبی"[10] می‌نامد. این جامعه‌ها تمدن‌های دره‌های رودخانه های شرقی بودند که از امتیاز کشت در زمین‌های گسترده با خاک بالقوه حاصلخیز و آبی که طبیعت مستقیماً در اختیار آنها نمی گذاشت و خود تهیه می کردند، برخوردار بودند. او بین کشاورزی با آبیاری کوچک که در بخش هایی انجام می گیرد که در آنجا ها نزولات آسمانی در دسترس نبود و نام کشاورزی دیمی[11] به آن می دهند، و کشاورزی آبی[12] که مستلزم ایجاد تأسیسات وسیع
برای تهیه آب کافی ولی نه چندان زیاد است تفاوت قائل شده است. برای تحقق بخشیدن به پیدایش جامعه آبی‌ای که نه فقط به وجود ترکیب طیبعی‌ای از منبع فراوانی از آب و خاک به قدر کافی حاصلخیز وابسته است، بلکه به همکاری گسترده انسان‌ها نیز نیازمند است. ضرورت میزانی از تلاش بسیار سازمان یافته برای بناهای سیستم آبیاری مورد نیاز و کنترل سیلاب‌ها فقط با وجود نهادهای حکومتی دارای توانایی برنامه ریزی و اجرای چنین پروژه‌هایی ممکن است. پی‌آمد بلند مدت رشد این جوامع آبی در نقاط مختلف جهان باستان،  "استبداد شرقی[13]" بود که فرمانروایان چنین جامعه‌هایی مدعی و اعمال کننده " قدرت کل" بودند.

ویتفوگل با دقت بسیار ویژگی‌های مختلف این نوع جامعه ها را بررسی کرده است. ویژگی هایی که اوضاع طبیعی، اقتصاد، دولت وسیستم استبدادی قدرت، انگاره های مالکیت و ساختار طبقاتی آنها را شامل می‌شود. نکته خاص مورد نظر ما توجهی است که او به اتکایی که حاکمان جوامع آبی بر مقامات رسمی بوروکراتیک[14] داشته‌ه‌اند، معطوف کرده‌ است. انحصار رهبری اجتماعی که سردمداران جامعه آبی اعمال می‌کردند، به میزان کنترلی وابسته بود، که  بر دستگاه پیچیده دولتی داشته‌اند. حاکمان آبی وجود " هیچ رقیب آشکار و سازمان یافته بوراکراتیکی" را برنمی‌تابیدند و  " با بی رحمی و عمل مداوم در مقام نوعی بوروکراسی انحصاری اصیل به اعمال رهبری  منحصر بفرد"(9) می پرداختند.

از نظر ویتفوگل، جامعه آبی دارای دو زیر بخش اصلی است. " سردمداران و صاحبان منافع این دولت ها، حاکمان، طبقه ای را تشکیل می دادند، و بقیه افراد جامعه دومین طبقه عمده یعنی فرمانبر را بوجود می‌آوردند"(10). طبقه حاکم به نوبه به زیرگروه‌هایی
تقسیم می شدند. در رأس ساختار عمودی، حاکم مطلق با دیوان[15] خودش قرار داشت، شامل اطرافیان شخصی و شاید یک وزیر[16] یا سایر مقامات رسمی، کسانی
که در عمل در حاکمیت سهیم‌بودند. پس از آن مقامات بلند پایه، لشکری و کشوری بودند که با اعمال قدرت تصمیم‌گیری محدود واگذار شده به آنها، در خدمت حاکم قرار داشتند و کسانی که بواسطه مقاماتشان به پست هایی گمارده می‌شدند. در زیر این سلسله مراتب بوروکراتیک تعداد زیادی از کاتبان و نوکران دست نشانده وجود داشتند که کارهای جاری اداری را انجام می‌دادند. شبکه حاکمیت مقامات رسمی در عرض غالباً حیطه ارضی وسیعی را در بر می‌گرفت، هرچند تحت اقتدار سلسله ای مرکزی بودند که بنحوی استوار ومداوم از آن محافظت می شد، بجز دوره‌های انقطاع یا اضمحلال سلسله که در این مواقع صاحب منصبان محلی می توانستند بیشتر اعمال قدرت کنند. به رغم آشکار بودن و اهمیت اختلاف موجود در طبقه حاکم، ویتفوگل اظهار می دارد که " بدون شک سردمداران جامه آبی که از امتیازات قدرت فوق العاده، درآمد و پایگاه‌ برخورداربودند، آگاه‌ترین گروه‌های طبقاتی در طول تاریخ بشر به شمار می آیند. در همه جوامع آبی، حاکمان قدرتمند و واقعی، عمیقاً به برتری وجود تفاوت بین خود و توده تحت حاکمیت، عوام یا 'مردم' آگاه بودند"(11).

در یک چنین جامعه ای، طبعاً تضاد های آشتی ناپذیر اجتماعی بسیاری بین توده های تحت سلطه و حاکمان، بین زیرگروههای طبقه حاکم، و تا حدودی در میان گروههای مختلف عوام وجود داشت؛ لکن اعمال انحصارگرانه رهبری اجتماعی در قالب " دولت دست نشانده کل" در جوامع آبی موفق می شدند سطح تضاد ها را مادامی که جامعه پا بر جاست در حدی قابل کنترل نگاه دارد.

ویتفوگل منشاء تاریخی سازمان‌های عظیم بوروکراتیک را در این تمدن‌های رودخانه ای، که نه تنها در آسیا و خاورمیانه بلکه در هر جایی که شرایطی مشابه وجود داشت همچون تمدن اینکا در آمریکای جنوبی، با بسیاری خصوصیات مشترک مورد بررسی قرار داده است. بررسی تاریخی او تلاشی است برای تعمیم مفاهیم " استبداد شرقی" و " شیوه تولید آسیایی[17]" به شوروی به عنوان وارث جامعه آبی هر چند بحث انگیز است، ولی در این جا نیازی نمی بینیم این جنبه کار او را تشریح یا ارزیابی کنیم.

آخرین و مهمترین نمونه فرضیه برای تفسیر تاریخ را ایزن اشتات[18] در کتاب نظام های سیاسی امپراطوری ها(12) ارائه داده است. توجه او معطوف به نوع خاصی از سیستم سیاسی است، سیستمی که از نظر او برای مقایسه اهمیت زیادی دارد؛ چرا که این نظام‌های سیاسی در حد وسط رژیم های "سنتی" و "جدید" قرار دارند؛ و جنبه‌هایی
از هر دو را با هم آمیخته و با مشکلاتی شبیه آنهائی روبه رو بودند که "دولت
های نوین" اکنون با آنها مواجه‌اند.

ایزن اشتات این نمونه ها را " امپراطورهای بوروکراتیک متمرکز تاریخی[19]" می‍نامد.
این نوع نظام سیاسی اصلی، فقط یکی از هفت نوعی است که او پایه‌ای برای طبقه‌بندی عام‌ترین انواع مختلف نظام‌های سیاسی در تاریخ بشر پیشنهاد می‌کند. سایر انواع، عبارتند از: نظام های سیاسی ابتدائی، امپراطوریهای بدوی یا ستیزه جو، دولت شهرها، و نظام‌های فئودالی. جوامع مدرن، چه دموکراتیک، خودکامه، و چه توتالیتر همه تحت یک نوع با هم گروهبندی شده‌اند.

حکومت های که تحت این عناوین قرار می گیرند خصوصیات فرهنگی و تاریخی بسیار گوناگون دارند؛ ولی می توان ادعا کرد برخی خصوصیات اساسی را بطور مشترک دارا هستند که آنها را از جوامع فئودالی و موروثی[20] از یک طرف، و از نظام های سیاسی مدرن از طرف دیگر، مجزا می سازد. این حکومت‌ها تا اندازه ای فعالیت های سیاسی، سازمان‌ها، و اهداف گوناگون شده‌ای را به منصۀ ظهور رسانده‌اند ولی نه به میزانی که در جوامع مدرن معاصر عمومیت دارد. "بنابراین" آنگونه که ایزن استات می‌گوید: " در این سیستم های سیاسی -  در چارچوب یک نهاد سیاسی واحد- سنتی، انواع تفکیک نشده‌ای از فعالیت‌های سیاسی و سازمان‌ها با انواع تا حدی یگانه و تفکیک شده آنها ملازم بوده است؛ بدین معنی که همگی در قالب فعالیت‌ سیاسی اصلی به صورتی
تنگاتنگ در هم تنیده‌اند"(13).

 در میان این نهادها " ادارات مجزا و شخصی وجود داشته که بطور ویژه به انجام وظایف حکومتی و اداری خاصی اشتغال داشته اند"(14). این ادارات از خصوصیاتی همچون استخدام برخورداربودند که اساساً بر پایه معیارهایی مانند مهارت، ثروت، موفقیت، یا وفاداری سیاسی انجام می‌گرفته تا عضویت در یک گروه محلی یا خویشاوندی. استقلال داخلی سازمانی سمت گیری تمرکز وظیفه‌ای و تخصصی، سلسله مراتب اقتدار، و قوانین انتزاعی برای تنظیم امور داشته‌اند. نمایانگر افزایش حرفه ای کردن کارکنان بودند تا آنجا که گاهی اوقات افراد حقوق می گرفتند و معمولا صاحب نوعی ایدئولوژی بودند که مبین خدمت به رِژیمی بود که حاکم آنرا نمایندگی می‌کرد تا خدمت شخصی به خود حاکم. به بیان دیگر ، این حکومت‌ها امپراطوری‌های بوروکراتیک متمرکز بودند.

ایزن اشتات برای اثبات این موارد، طیف وسیعی از نمونه ها را بر می شمارد که امپراطوری‌های مصر باستان، چین، هند، و ایران از جمله آنهاست. امپراطوری‌های مطلقه اروپایی پس از فروپاشی فئودالیسم هم در این مقوله جای می گیرند؛ و همینطور است امپراطوری‌های کشورهای اروپایی که در سایر قسمت های جهان با زور تشکیل شدند. مسلم است که این رژیم های حکومتی از نظر جغرافیایی، تاریخی و فرهنگی بسیار با یکدیگر تفاوت دارند؛ لکن ایزن اشتات بر این ادعاست که اینها دارای خصوصیات سیاسی‌ای هستند که گروهبندیشان را با همدیگر توجیه می‌کند. جایگاه بوروکراسی در فرایند سیاسی بطور کامل شناخته شده است (15)،آنهم با تاکید خاص بر دوجنبه متناقض آن.  بوروکراسی‌ها برای پیروزی حاکمان این امپراطوری‌ها اهمیت حیاتی داشته است. فقط از طریق ایجاد نهادهای بوروکراتیک است که در روند رشد
گوناگون شدن و افزایش منابع " شناور- آزاد[21]"، میزان لازمی از کنترل و نظارت اجتماعی می تواند اعمال شود. نهادی شدن بوروکراتیک همچنین باعث تثبیت روابط میان گروه‌ها شد. نتیجه آنکه بقای این نظام‌های سیاسی تا حد قابل توجهی به
ابزارهای بوروکراسی وابسته بوده است. در عین حال، بوروکراسی به لحاظ نقش حیاتیش در حفظ حکومت در مقامی بود که می توانست استقلال لازمه خود را تامین کند، و این وضع به بوروکراسی  امکان می داد تا از سرگردانی ناشی از خدمت به خواسته‌های حاکمان و سایر گروه‌های عمده اجتماعی رها شود. گرایش نهایی بوروکراسی در اغلب موارد عبارت بود از: خود محوری و جانشین کردن هدف‌های بزرگ تر شدن به جای خدمت رسانی، و نیز از زیر بار نظارت مؤثر سیاسی شانه خالی کردن. این پدیده خطری بالقوه به شمار می رفت ولی همیشه نمی‌توانست محقق شود؛ زیرا
آنگونه که ایزن اشتات می‌گوید:" شرایطی که گسترش فعالیت‌های خدمت رسانی وفنی بوروکراسی  را پدید می‌آورد، لزومأ با آنچه باعث در اختیار گرفتن کنترل سیاسی و جابه جایی در اهداف خدمت رسانی می‌شد سازگاری نداشت"(16).

لذا تحلیل ایزن اشتات از نظام‌های سیاسی امپراطوری دیوانسالار تاریخی به اینجا منجر می‌شود که در این نوع رژیم‌ها می توان دو گرایش عمده و در عین حال متضاد را یافت که  در ادامه دو گزینه متفاوت را پیش روی رژیم های سیاسی امروز قرار می دهد: یا این که بسوی رشد " قدرت توتالیتریسم و نهایت استبداد" متمایل شوند، یا در جهت تحقق " امکان مشارکت آزادانه و هر چه کامل‌تر گروه‌های مختلف اجتماعی در فرآیند سیاسی گام بردارند"(17).

با توجه به این دو زمینه ارجاع تفسیری، اکنون می توانیم پیشینه تاریخی نظام  سیاسی دولت- ملت‌های معاصر و زیر نظام اداری آنها را مورد کاوش قرار دهیم.

سرچشمه های جهان باستان

زمانی بسیار پیش از پیدایش هر نوع سوابق مکتوب تاریخی، بشر زمینه را برای پایه‌ریزی تمدن‌ها و تاریخ ضبط شده آماده کرده‌بود. اداره به مفهوم اساسی آن یعنی همکاری کوشش‌های انسانی به منظور حصول به اهداف مشخص، از همان ابتدا آشکارا شروع شده بود. در دوران‌های پارینه سنگی و نوسنگی ( که بسختی تا 5000 سال قبل از میلاد به طول انجامید)، کشف آتش و ساختن انواع سلاح‌ها و ابزارهای سنگی، راه را برای پیشرفت های فناورانه بعدی گشود. اعتقاد به سحر و جادو و پیدایش مذاهب ابتدایی احتمالأ به یکی از نخستین نمونه های تخصص گرایی یا حرفه ای گرایی در قالب شمن یا کارگزاران مذهبی انجامید.آثار دست نگاشته به شکل نقاشی، کنده کاری، مجسمه سازی، حکاکی، و سایر آفرینش های هنری ظاهر گردید. حتی تمدن‌های صحرا گرد تا حد قابل ملاحظه‌ای به همکاری، استفاده از سلاح‌های شکاری وابسته بودندکه افزارمندان ماهر با اشکال ابتدایی تقسیم کار، تخصص گرایی و سلسله مراتبی آنها را می‌ساختند.

اسکان بیشتر جامعه‌ها با اهلی کردن حیوانات و کشت گیاهان ممکن شد، امکان گذار از اقتصاد جمع آوری غذا به تولید غذا و رشد اجتماعات در مکان‌های ثابت با جمعیت فراوان را میسر گردید. در آستانه سال‌های 5000 پیش از میلاد، در مناطق‌ مختلفی از جهان که شرایط مناسب بود، تمدن‌های رودخانه ای بطور مستقل از یکدیگر پیدا شدند، لکن بدانگونه که ویتفوگل بیان می دارد همه آنها ویژگی‌های مشترک  "جامعه آبی" را دارا بودند. پیشگام‌ترین این تمدن‌ها که در حال حاضر عموماً آنرا سومری می‌نامند، بود که در دره های رودخانه دجله و فرات در دهانه خلیج فارس، بوسیله مهاجرینی بوجود آمد که در حدود سال‌های بین 5000 تا 4000  پیش از میلاد، از فلات‌های آسیای مرکزی به آنجا آمده و در آنجا ساکن شده بودند. این افراد به تدریج اجتماعات شهری‌ای را تشکیل دادند که با مزارع کشاورزی آبی احاطه شده بود و تأسیسات عمومی عظیمی آنها را آبیاری می‌کرد و از خطر سیل هم محافظت می‌کرد. تمامی این پیشرفت ها فقط به خاطر دستاوردهایی بود که سومری ها در کشاورزی، صنعت، ریاضیات، حکومت و سایر قلمروها گرد آورده بودند.

از نظر فاینر[22] جالب است که "از همان سپیده دم تاریخ ثبت شده، دولت‌هایی با کارکردهای اندک و ابزارهای اجرایی ضعیف نمی‌بینیم؛ بلکه دقیقاً برعکس: شاهد دولت‌هایی در حد عالی سازمان یافته و اداره شده هستیم؛ گویی دولت‌هایی که ما آنها را امروزی می دانیم از قبل وجود داشته‌اند، با استعداد کامل، و از همان آغاز حرف برای زدن داشته‌ه‌اند"(18). بجای آنکه تحولات مشابه را در مناطق دیگر بصورت توالی تاریخی دنبال کنیم، بهتر است مختصراً به مثال‌های اصلی از یک چنین تمدن‌های رودخانه‌ای اشاره داشته باشیم؛ به مواردی که از لحاظ جغرافیائی بسیار پراکنده‌اند و بر زنجیره به هم بسته‌تر تمدن‌هایی که مستقیماً به سنت فرهنگی یهودی – یونانی- رومی اروپای غربی وابسته‌اند، تاثیری بسیار اندک یا هیچ گذاشته‌اند، هر چند بعدها به پیشینه تاریخی آن سنت‌ها پیوستند. در نیمکره خاوری این نمونه حکومت‌های مستقل عبارتند از: امپراطوری‌های چین و هند، و در نیمکره باختری، تمدنهای که قبل از (ورود-م)کلمب، در مکزیک کنونی، آمریکای مرکزی، و قسمت های شمالی آمریکای جنوبی پدید آمده بودند. تمدن چینی مشخصاً به شکل مستقل و از همان ابتدای تاریخ تا همین اواخر با چین پادشاهی ادامه داده و به قرن بیستم پای نهاده است. از نظر فاینر دولت چین " تمدن و رژیمی کاملاً خودکفا" بوده‌است، که " در استقلال کامل از دنیای مدیترانه" تکامل یافته است. اگرچه نمی‌توان در وجود ریشه‌های کهن‌تر این تمدن شک داشت، لکن فرهنگ چین را تا 1500 سال پیش از میلاد می‌توان پی‌گرفت؛ زمانی که نظام سلسله شانگ از مدت‌ها پیش از آن در دره‌ها و رودخانه‌های زرد و یانگ تسه تشکیل شده بود؛ که ظاهرا  حکومتی قوی و متمرکز در قالب وزارتخانه داشته‌است وکارکنان آن را مقاماتی قدرتمند تشکیل می‌دادند. کمی پیش از 1000 قبل از میلاد مردم شانگ به تصرف چو[23] درآمدند، این دوره کلاسیک تاریخ چین است که تحت اداره سلسله چو تا 274 پیش از میلاد دوام داشت. در دروان سلطنت پادشاهی مطلقه[24] که به پسر بهشت موسوم بود، سلسله مراتبی گسترده از وزیر اعظم، تا وزرای وظیفه‌ای وجود داشتند که در زمینه‌هایی چون کشاورزی، کارهای عمومی و امور دفاعی فعالیت می‌کردند؛ در ضمن این سلسله مراتب به مقامات با اختیار ارضی در مناطقی که مستقیما بر آنها فرمان می رانند تسری می یافت. در این دوران، اربابان فئودال کنترلی به مراتب وسیع‌تررا به نیابت از امپراطور اعمال می‌کردند، که به لحاظ بعد مسافت و عوامل دیگر تا حد قابل توجهی در اداره امور محلی خود مستقل بودند. ادبیات و فرهنگ در دوران حکومت سلسله چو بسیار شکوفا شد و فیلسوفان بزرگی همچون کنفسیوس و منسیوس[25] لائوتسه[26]   حاصل این دوران هستند. نظامی آموزشی ایجاد شد که برنامه های طولانی مطالعاتی را برای کسانی ارایه می‌کرد که برای مشاغل اداری آماده می شدند، و درهای ادارت حکومتی به روی افرادی  گشوده‌شد که براساس توانایی و نه وراثت انتخاب می‌شدند. به رغم طولانی بودن دوره حکومت سلسله چو،  فراز و نشیب هایی را می توان در ثبات سیاسی و در وسعت و میزان اعمال تمامیت ارضی آن ملاحظه کرد. دولت‌های بسیاری در این دوران وجود داشتند که نیمه مستقل بودند که در طی قرون بعدی همواره با یکدیگر در ستیز بودند. در پس این مبارزه‌ها دوران کوتاه حکومت سلسله های چه‌این[27] (207-256 پیش از میلاد)، و دوره طولانی‌تر هان[28] ( از 206 پیش از میلاد تا 200 بعد از میلاد ) بوجود آمدند که خالق عصری بودند که معمولاً به آن عصر طلایی چین گفته می شود. حاکم چه‌این که نامش شی هوانگ تی بود، کسی بود که به وحدت دهنده کبیر معروف گردیده است. این پادشاه نظامی از والیان[29] را جایگزین نهادهای فئودالی کرد که گردانندگان آنها غالبا تعویض می شدند و به نحوی متفاوت انجام وظیفه می کردندتا ادره امور متمرکز و استاندارد باشد. او به تحکیم امور نظامی پرداخت و تولید کشاورزی را پیشرفت داد. در این دوران جامعه چین به نحوی مشخص به 5 طبقه اصلی تقسیم می‌شد(از جمله: ادیبان ، کشاورزان، صنعتگران، بازرگانان و نظامیان). پس از وقفه‌ای کوتاه مقاومت در برابر تمرکز، که بدنبال مرگ شی هوانگ تی رخ داد، سلسله هان به استقرار و توسعه امپراطوریش پرداخت و سرانجام تمرکز به نظامی سه پایه ای متشکل از استان‌ها،
ولایات، و بخش‌ها تبدیل شد. فرمانروایان هان به تبعیت از کنفسیوس فیلسوف، نظام
اداره‌ای را به اجرا گذاشتند که از پس گرداندن یک چنین امپراطوری عظیم و پیچیده ای
بر می‌آمد. آنها روش گزینش را بر مبنای آزمون‌های رقابتی استوار ساختند و اصلاحاتی
در نظام آموزشی اعمال کردند که بتوانند افراد را بر اساس توانایی‌هایشان و نه ولادتشان گزینش کنند. این اصلاحات که بر کوشش‌های مشابه پیشین استوار بود، موفق شد نوعی خدمات کشوری[30] شایسته و با ثبات ایجاد کند که برای قرن‌های متمادی پس از آن الگو بود. در کنار نقاط مثبت، این نظام شدیداً سلسله مراتبی، بذر مناقشات خونین و گرایش به سمت اتکای بیش از حد بر آیین‌های مدون کلیشه ای را برای کار راهه‌های اداری کاشت. پس از سه قرن تقسیم کشور به ایالات متعدد و مجزا که در پی تضعیف رژیم هان بلافاصله پس از 200 بعد از میلاد رخ داد، سلسله سوئی[31]دوباره نظم را اعاده و امور عمومی متعددی را شامل کانال‌ها، قصرها و ادامه ساختمان دیوار عظیم در شمال، به انجام رسانید. این پروژه‌های بزرگ با بازنگری اساسی نظام اداری توأم بود، که بهبود برنامه‌های امتحانی و پشتیبانی امکانات کتابخانه‌ای آن، و ایجاد دسته هایی از بازرسان سیّار برای کنترل اجرا و وفاداری مقامات را در بر می گرفت. حاکمیت سلسله سوئی دیر نپائید و با سلسله تانگ[32] در 618 بعد از میلاد، منقرض شد، سلسله ای که تا سه قرن بعد یعنی تا 907 بعد از میلاد بر سر کار بود. در دوره این سلسله، تغییر عمده‌ای در روند گذشته روی نداد،  لیکن توجه ویژه ای به تولید کشاورزی و ذخیره غلات انجام گرفت و سیستم تحصیلی و آزمون‌ها بهبود یافتند. چاپ در این دوره اخترا ع شد، که با  گسترش تقسیمات در اموراداری، در
چین و بعد ها در جاهای دیگر، پیشرفت هایی بدست آمد. در پی افول سلسله تانگ
در اوایل قرن دهم، کشور چین برای حدود تمامی سه قرن بعد به دو قسمت تقسیم شد : امپراتوری لیائو[33] در شمال،که مهاجمین چادر نشین آن را بنیان‌گذاشتند و امپراطوری سونگ[34] که در جنوب بوجود آمد. حاکمیت لیائو ترکیب خاصی بود از قدرت ستیزه جویانه چادر نشینی و نهادهای اداری چینی که مطابق اهداف رژیم با یکدیگر در آمیخته بودند. امپراطوری به دو ناحیه تقسیم شده بود یکی بیشتر چادر نشین و دیگری بیشتر ساکن، که هر یک مجموعه‌ای از مقامات اداری و دوایر خاص خود را داشتند.

سلسله سونک در جنوب به جایی رسید که گلادن[35] آنرا "اوج فرهنگ و علم"(20) چین می‌خواند. سیستم حکومتی بر پایه مدل‌های پیشین هان وتانگ استوار بود که با مقتضیات جدید سازگار شده بود، بدون  اینکه تغییر اساسی کرده باشد. در امور خارجی، توجه اصلی بر قدرت در شمال متمرکز بود که در آنجا رژیم لیائو تا سرنگونی آن در سال 1125، و پس از فرو پاشی آن، امپراتوری چین تا 1234 حکومت می کردند. تهدیدی عظیم از رشد سریع مغول‌ها در آسیای مرکزی برمی‌خواست، کسانی که تا 1280 تمام چین را متصرف شدند وسلسله یوآن[36] را بنیان گذاشتند که بعد از کمتر از یک قرن، به نوبه، جای خود را به رژیمی چینی به نام مینگ داد، رژیمی که بر زایش دوباره و تحکیم تمدن سنتی چینی تاکید داشت و دنباله روی آن وظایف بود، تا آنکه حاکمانش صلاحیت‌های خود را از دست دادند و راه را برای هجوم بربرهای دیگری که منچو باشند، در سال 1644 بازکردند. سلسله چه اینگ[37]  منچوها، تا انقلاب چین در 1910 حکومت می‌کرد، انقلابی که به میراث باشکوه امپراطوری چین پایان داد. خدمات کشوری چین که در دوران‌های باستان تکامل یافت  و خصوصیات اساسی آن طی دو هزاره پا برجا ماند از دوجنبه دارای برجستگی است: نخست، همانگونه که گلادن اشاره می‌کند، بوروکراسی چین یک نهاد،" عاملی ماندگار بود که بیش از هر چیز به قدرت پایدار و باشکوه تمدن چین یاری رساند"(21)؛ دوم، این بوروکراسی سرانجام با انتقال به دوران‌های جدید‌، بر تکامل نظام‌های خدمات کشوری در غرب تأثیر تاریخی بجای گذاشت(22). برعکس، شبه قاره هند، نه در تمدن‌هایش یک چنین تداومی داشته است و نه تا این حد بر غرب تأثیر گذاشته است. به هرحال، نظریه جامعه آبی ویتفوگل در اینجا هم ظاهراً کاربرد دارد. بین سال‌های 2500 و 1500 قبل از میلاد، دره‌های رودخانه‌های هندو و گنگ، پیش از آنکه احتمالاً بخاطر نادیده گرفتن نظام های آبیاری و از بین بردن جنگل‌ها دچار رکود و افول شوند، خالق تمدن‌های باشکوهی بودند. این فرآیند تحت حکومت سلسله مائوریان[38] برای یک دوره کوتاه که از 322 تا 184 بیش از میلاد بطول انجامید، سیری معکوس یافت. چاندرا گوپتا، رهبری نظامی که موفق شد از دسته های نظامی به جای مانده از اسکندر کبیر خلع ید کند، نظامی پادشاهی بنیان گذاشت که بخش اعظم افغانستان و شمال هند کنونی را در برمی‌گرفت. با وجود ماهیت استبدادی و نظامیگری آن، رژیمی بود بسیار سازمان یافته با ساختار دوایر بخشی که با مقامات به شکل سلسله مراتبی انتظام یافته‌بود و در برابر شبکه گسترده‌ای از مؤسسات دولتی و انحصارات و با امکانات وسیع بهداشتی و رفاه، مسئول بود. چانداگوپتا در اداره این قلمرو، از کمک وزیرش کاتیلیا برخوردار بود، کسی که مشهور است نویسنده رساله‌ای باشد به نام آرتا ساسترا[39] در سیاست به زبان سانسکریت. بجز این دوره کوتاه، تاریخ هند فاقد هر گونه رژیم باستانی است که از نظر وسعت ومیزان پیچیدگی به آنچه که در چین وجود داشت برسد. این سرزمین تا زمان پیدایش امپراطوری مغول ها در قرن 16، هیچ رقیبی را در مقابل رژیم مائوریان که در هزار پانصد سال پیش از آن وجود داشت، بخود ندید. تمدن‌های نخستین آمریکایی، از نظر منشاء تاریخی همزمان با تمدن‌های باستانی دنیای کهن بودند، ولی کاملا مستقل از آنها. فرهنگ‌های مایاها[40]، اینکاها[41]، وآزتک ها[42] که بخاطر تأثیرشان بر کشورهای کنونی آمریکای لاتین برای ما بیشترین اهمیت را دارند، از نظر سابقه پیدایش حداقل به هزاره دوم قبل از میلاد می رسد؛ اگرچه افول آنها زمانی بسیار بعد
رخ داد. در این جا به هریک بطور مختصر نظری خواهیم انداخت و سیر رویداد شناسی آنها را بطور اجمال آنگونه که به اوج خود رسیدند، و در روندی تکاملی تا آنجا که برملت
های موجود کنونی اثر گذاشته اند مورد بحث قرار خواهیم داد(23).

سرزمین محل سکونت مایاها، جزیره یوکاتان و نواحی مجاور، از جمله گواتمالا و بلیز فعلی، و بخشی از مکزیک، هنداروس و السالوادر را شامل می‌شد. فرهنگ مایائی از حدود حداقل 2000 سال پیش از میلاد شروع و در خلال دوره 500 پیش از میلاد تا 900 بعد از میلاد، به اوج خود رسید و از قرن‌ها قبل از ورود اسپانیائی ها در حدود سال‌های نزدیک به 1500، دستخوش افول شده بود. جامعه مایاها از گروه‌های پراکنده وسیعی متشکل از شهرهای مستقل بوجود آمده بود. پیوندهای اجتماعی در مرحله نخست سیاسی نبودند؛ چرا که تقریباً  در قسمت اعظم تاریخ مایاها هیچ پایتخت و امپراطوری متمرکزی بوجود نیامده بود. شهرها نه فقط با پیوندهای فرهنگی، زبان و مذهب مشترک، به یکدیگر متصل شده بودند،بلکه  وجود شبکه‌ای از راه‌های مناسب به آنها امکان می‌داد با یکدیگر ارتباط داشته باشند و تجارت وسیعی را برقرار سازند. خاک و آب و هوا به نحوی مطلوب بهم آمیخته بود و اسکان تودۀ جمعیت زیادی را فراهم می آورد و باعث می‌شد سطح زندگی بالایی بوجود آید. پروژه های ساختمانی انبوهی به اجرا
درآمد که شامل معبد وسایر ساختمان‌های عمومی، انبارها، آذوقه، کانال برای ذخیره آب می شد، این همه در حالی انجام می‌گرفت که هیچ نوع حیوان بارکش، چرخ و ابزاری فلری وجود نداشت.

این نظام دولت- شهری دارای جامعه ای بود با دو طبقه نخبگان و کشاورزان. حکومت توسط یک مقام رسمی که وظایف کشوری و مذهبی را بهم می‌آمیخت هدایت می‌شد. معمولاً، این نظام اداری از پدر به پسر به ارث می رسید، در ضمن این امکان هم بود که از بستگان خونی دیگری نیز انتخاب صورت پذیرید. در این مواقع شورایی از افراد عضو خانواده حاکم، این تصمیم را می‌گرفت و قدرت توسط رئیس دولت، به نحوی تفویضی اعمال می شد. مراسمی روشن  ظاهرامور، تشریفات، لباس و رفتارها را کنترل می کرد تا اهمیت مذهبی آن فراگیر شود. شهرت مایاها بخاطر دستاوردهایشان در ستاره شناسی و ریاضیات بود که بی‌شک به اهمیتی بستگی داشت که آنها برای مذهب و حمایت از یک طبقه روحانی قایل بودند که به عنوان ستاره شناسان رسمی عمل می کردند. تنها سابقه مکتوب اسنادی است تصویری که غالب آنها به دست اسپانیایی ها نابود شده است. اطلاع اندکی از ساختار و فرایندهای اداریشان در دست است، ولی به احتمال قوی ساده بوده‌اند و غالباً به دولت- شهرها محدود می شده‌ است. فقط بعدها در اواخر تاریخ مایاها، پس از 1200 میلادی است که نشانه‌هایی از وجود نوعی مجمع در بین دولت شهرها در شمال یوکوتان می توان یافت که در آن مایاپان، پایتخت معرفی شده است، این حادثه غیر معمول در 1441 قبل از ورود اسپانیایی ها به پایان خود رسید.

اگرچه نسل‌های بعدی مایاها امروز هم به تعداد بسیار وجود دارند، لیکن تأثیر مایایی بر جامعه استعماری و معاصر نسبتا ضعیف بوده است، آنهم بخاطر عواملی همچون بی علاقگی اسپانیایی‌های فاتح و شدت اندک ستیزه‌جویی آنها، پراکندگی و انزوای طبیعت شهرهای مایایی، و اینکه بعد از سال 1000 میلادی فرهنگ مایایی رو به زوال گذاشته بود. اینکاهای آمریکای جنوبی بر منطقه ای تسلط داشتند که در طول سواحل اقیانوس آرام از اکوادرامروزی تا پرو و شیلی امتداد می یافت. سوابق فرهنگ قبل ‌اینکایی را در این ناحیه می‌توان تا 1200 سال پیش از میلاد رد یابی کرد. این فرهنگ بعد ها توسط اینکاها جذب شد. اینکاها به منظور ایجاد سنت های شفاهی اینکایی اطلاعات مربوط به آنها را سرکوب کردند. سلطه اینکایی خیلی دیر حدود 1250 بعد از میلاد و در پی توسعه موفقیت آمیز از درۀ کزکو تا مناطق پیرامون آن، برقرار شد. مهارت سازمانی اینکاها ظاهراً تا حدود زیادی به لحاظ برجستگی های آن است. زندگی در جامعه اینکایی شدیداً کنترل شده بود. واحد اصلی اجتماعی آی لو[43] بود که گروهی از
خانواده‌ها بود که از نظر اندازه از ساکنین یک منطقه کوچک گرفته تا یک شهر بزرگ را
شامل می‌شدند. زمین در مالکیت آی لو بود و به اعضاء قرض داده می‌شد. شورایی از ریش سفیدان و رهبری منتخب بر آی لو فرمان می راند. سپس این واحدها به صورت بخش هایی بهم می‌آمیخت و در سطحی بالاتر در نظامی سلسله مراتبی مشخصی به نام ساپو منتهی می‌شد که  معنی اینکایی، ارباب اینکا ( یا خدای اینکا) را می‌داد که خود آمیزه‌ای بود از فرمانده عالی و خدا. این سمت با انتخاب جانشین توسط خدای اینکا از میان پسرانش حالتی وراثتی داشت. مذهبی خورشید پرستی وجود داشت که با ظرافت تمام به دولت تحت نظمی روحانی منشانه و دولت- حامی[44]، پیوند خورده بود.

مهارت‌های سازماندهی اینکاها را می‌توان در مدیریت خدماتی عمومی آنها مشاهده کرد. قدرت از طریق سلسله مراتبی متمرکز و در سطح جغرافیایی وسیعی اعمال می‌شد که بر مبنای حیطه کنترل هر نفرسرپرست بر ده استوار بود،که از کارگران منفرد تا خدای اینکا در رأس سلسله مراتب امتداد می یافت. به‌رغم وجود نداشتن سیستم نوشتاری، روش‌های ارتباط‌گیری،گزارشگری و ضبط سوابق به نحوی موثر عمل می‌کرد. این جریان تا حد زیادی به کویی‌پو بستگی داشت، که دسته‌ای از ریسمان به رنگ های مختلف بود که قابل گره زدن بود و به مثابه ثبت اطلاعات آماری عمل می‌کرد. علاوه برآن ، شبکه‌ای از راه‌ها، شامل پل های ارتباطی، وسیله‌ای بود در خدمت ارتباطات و تجارت در سرتاسر امپراطوری. هیچ وسیله نقلیه چرخداری وجود نداشت ولی از لاما به عنوان حیوان بارکش استفاده می‌شد. سیستم های آبیاری ایجاد شده بود و از شکل تقسیم بندی پلکانی گسترده برای برانگیختن تولید کشاورزی و کاشت مواد خوراکی متعدد استفاده می‌شدکه اکنون شهرت جهانی دارند؛ از جمله سیب زمینی. کل سیستم اقتصادی تحت هدایت و کنترل دولت قرار داشت. گلادن این وضع را چنین جمع بندی می کند: "پذیرش اقتدار و مذهب، ریشه سیستم اداره اینکاها را تشکیل می‌داد. ولی بدون احساسی عالی از سازمان که برای آنها  امکان برقرای نظامات و رویه های اداری را فراهم می کرد، امپراطوری هایشان قادر نبود تا این اندازه کارآمد عمل کند "(24).

کورتز وقتی در سال 1519 به مکزیک وارد شد، با وضعیتی مواجه شد که در آن آزتک ها از پایگاه اصلیشان در شهر تنوچتیتلان[45] . که شهر مکزیکوی کنونی در آنجا واقع است .با استفاده از نظام خراج گیری‌‌ای که خود به وجود آورده بودند،  قادر بودند بخش عمدۀ فلات مرکزی و نواحی ساحلی خلیج مکزیک را تحت کنترل داشته باشند. سلطه آزتکی نسبتأ به قرون اخیر بر می گردد، وفقط در قرون دوازدهم و سیزدهم اعمال می‌شد. آزتک‌ها دنباله‌رو و بر فرهنگ‌های اولمکزها که در سواحل زندگی می‌کردند و قدمت آنها به 800 سال پیش از میلاد می‌رسید، زاپوتک ها که در سرزمین‌های جنوبی و به دور از دریا بسر می بردند و در حوالی مونته آلبان از 500 قبل از میلاد متمرکز بودند، و تولتک‌هاکه در فلات مرکزی سکنی داشتند و با آغاز سال‌های 200 پیش از میلاد به ایجاد شهری تشریفاتی بنام تئوتیهواکان، در شمال شرقی مکزیکو قرار داشت، اتکاء داشتند. جنگجویان آزتک با ورود به سرزمین تمدن تولتک‌ها که از حدود 500 سال پیش از آن، افول اسرارآمیز آنها رخ داده بود، نظامی سیاسی بر مبنای اندیشه های الهی را با ماشینی نظامی و کارآمد به هم آمیختند تا بتوانند بر تعداد وسیعی از قبایل سلطه‌یابند و با قوانین غیرمستقیمی مبتنی بر کسب خراج، کنترل خود را تأمین کنند.

اگرچه آزتک‌ها دستاوردهای فرهنگی پیشینیان خود را به ارث بردند و خود مبتکر نبودند، لکن به جرأت می توان گفت آنها آنچه را که یافته بودند بهبود بخشیده و با مایه گذاشتن از استعداد خود آنها را هم در  امور جنگی و هم اداره امور کشوری اثربخش ساختند. نظام اجتماعی آزتک ها بر کلان‌هایی[46]، هر کدام بایک رهبر منتخب و نیز شورایی بین کلان‌ها استوار بود؛ که حاکم آزتک را از میان برادران  یا نوادگان حاکم پیشین بر می‌گزید. این خداحاکم[47]، دولت، مذهب، و نقش های رهبری جنگی را با هم می‌آمیخت، همه این موارد طبق مراسم عبادی ماهرانه‌ای هدایت می‌شد.

قدرت آزتکی به دلاوری رزمی تکیه داشت. مدیریت آزتک‌ها بدون آنکه چندان متمرکز باشد با کارایی عمل می‌کرد،چرا که به قبایل،اختیارات محلی قابل ملاحظه ای  اعطا شده بود؛ عاملی که باعث می‌شد آنها تبعیت کرده و به مقررات خراج‌دهی تن دهند. این نظام غیرمتمرکز به دلیل وجود راه‌هایی که به خوبی نگهداری می‌شدند و امکان جابه‌جایی سریع رزمندگان و پیام رسانان را فراهم می‌کرد،قابل اعمال بود. امپراطوری آزتک بنا به ماهیت آن آسیب پذیر هم بود، و همین عامل سرنگونی سریع آن را توسط اسپانیایی‌ها بیان می‌کند. اسپانیایی‌ها توانستند با اتحاد با قبایل و برخورداری از سلاح‌های جنگی و خشونت به صورتی اساسی تمدن آزتک‌ها را نابود کنند؛ تا آنجا که تا همین اواخر و پس از انقلاب 1910، در ملی‌گرایی مکزیکی، امکان اظهار وجود و دوباره سر برداشتن نیافت. اگرچه همه این جوامع تاریخی، چه از طریق تماس‌های محیطی در خلال اوج‌شکوفایی تمدن‌هایشان و یا به لحاظ درس گرفتن از تجربه‌های مربوط به همین دوران‌های اخیر، تا حدودی بر نظام‌های غربی معاصر تأثیر گذاشته‌اند، لکن شریان‌های اصلی توسعه تمدن غرب، نتیجه همگرایی سه شریان فرهنگی است- که از هلال سبز(بین النهرین یا میان دو رود-م)[48]،مصر و تمدن‌های دولت شهری مدیترانه-در امپراطوری روم منشأ گرفته‌است.تمدن سومری تنها گونه‌ای از اولین گروه امپراطوری‌هایی بود که در حوزه بین‌النهرین، دارای طلوع و غروبی با گستره زمانی‌ای بیش از 3000 سال داشت. امپراطوری های بعدی یعنی بابلی‌ها،آشوری‌ها، کلدانی‌ها، و پارس‌ها برای دوره های زمانی مختلف و در مناطقی متفاوت، با اشتراکات، اقتباس‌ها، و منطبق ساختن فرهنگ‌های خود با فرهنگ‌های پیشین شکوفاشدند. از این ناحیه خاورمیانه بود که برخی از ارزشمندترین کمک های تکنولوژیک و سیاستمداری[49] به منصۀ ظهور رسید. از میان آنها، در اینجا فقط می‌توان به چند مورد اشاره کرد، از جمله: استفاده از چرخ برای اولین بار، نخستین مورد گسترده شهرنشینی، پیدایش بایگانی نوشتاری که در ابتدا روی قطعات گلی که در معرض آفتاب خشک می‌شدند ولی بعد روی کتیبه های گلی،و با تصویر نگاری تا علامات میخی شروع و در نهایت به ایجاد الفبای نوشتاری انجامید،ضمنأ از اعلام رسمی Promulgation دستورات قانونی جامع نیز می توان یاد کردکه معروفترین آن قوانین همورابی در حدود 1000 سال پیش از میلاد در بابل است. این عصری است که معرف برجسته ترین نوع " جوامع آبی استبدادهای
شرقی" ویتفوگل و "امپراطوری های بوروکراتیک متمرکز تاریخی"ایزن اشتات است. این حکومت‌ها عموماً خودکامه بودند و عموم مردم کمترین مشارکت را در حکومت داشتند، با وجود این، آنها به کمک سیستم‌های ادرای‌ای که می توانست منابع عظیم انسانی موجود را برای استخراج ارزش اضافی، مهار و هدایت کنند، امکان تحقق دستاوردهای درخشانی را در انجام اقدامات مادی به ثبت رساندند.اگر چه  امروز چنین تصور می‌شود که مصر باستان بر سومر در مقام زادگاه تمدن، پیشی دارد، ولی به همان سطح در همان دوران رسید و از آن پس به ایجاد و تداوم فرهنگی خاص و متجانس برای حداقل 3000 سال تا 332 سال پیش از میلاد پرداخت. رود نیل شرایطی را برای یک تمدن رودخانه ای ولی نه به صورتی موازی فراهم آورد. این رودخانه دراز و باریک با بیابانی در هر سو، ترکیبی از زمینی حاصلخیز را ایجاد کرده بود که می توانست به نحوی مطمئن به آب فراوان و حفاظی طبیعی در مقابل هجوم های خارجی دسترسی داشته باشد. سکونتگاه‌های روستایی ابتدا در دلتای نیل سفلی در چهارمین هزاره قبل از میلاد پدیدار شدند، با اجتماعاتی که با گذشت زمان در طول درۀ رودخانه پخش شدند که در ابتدا به تشکیل نهادهای سیاسی– اجتماعی جداگانه در پایین و بالای رودخانه انجامیدند. وحدت شمال و جنوب مصر به منس، اولین فرعون  در 3200 سال پیش از میلاد نسبت داده می‌شود.

حاکمان بعدی مصری در سی ویک سلسله، با چهار دوره زمانی تاریخ سیاسی مصر گروهبندی می‌شوند: پادشاهی کهن(تا 2180 سال پیش از میلاد)، پادشاهی میانه( 1640-2080 پیش از میلاد)، پادشاهی جدید ( 1075- 1570 پیش از میلاد)، و دوره مؤخر ( 322-1075 پیش از میلاد). قبل از پایان پادشاهی کهن پیشرفت‌های متعددی انجام گرفته‌بود که دقیقاً مصری شناخته شده اند،شامل استفاده از پاپیروس به عنوان کاغذ برای نوشتن و ساختن گورستان‌های مصری و سایر ابنیه تاریخی. پس از یک قرن وقفه، در طی دوران پادشاهی میانه دوباره کشور یکپارچه،قدرت متمرکز وپروژهای ساختمانی تکمیل شدندد و با فتوحات حیطه امپراطوری گسترش و تجارت ارتقا یافت.

دوره هفتاد ساله فرمانروایی مردم هیکسوس از سرزمین‌های علیای جنوب، پادشاهی میانه و جدید را از هم جدا ساخته است، و این قبل از نبرد آزادی بخشی است که طلیعه عصر طلائی و عظمت در طی 500 سال و گسترش اراضی تا فلسطین و سوریه بشمار می رود. از این پس دورۀ طولانی زوال تدریجی،افول اقتصادی، نا آرامی‌های اجتماعی و تحدید مرزها آغاز شد که در آن یکبار آشوری‌ها در سال 670 پیش از میلاد، و دوبار پارس‌ها در سال‌های 525 و 341پیش از میلاد، در دورانی که به دورۀ مؤخر معروف شده است، به مصر هجوم بردند. به‌رغم دوره‌های تسلسل، برجستگی خاص تاریخ مصر باستان عبارتست از: ثبات و دوام. حکومت فرعون‌ها قویاً با اعتقادات مذهبی ضمانت اجرائی یافته و حکومتی مطلقه که کلاً با خیرخواهی عمومی مسح شده‌بود.  باور زندگی پس از مرگ‌،انگیزه ای نیرومند بود و توجیهی برای استفاده از صرف سخاوتمندانه منابع در آمادگی برای حیات اخروی، و به صورتی ضمنی عامل ماندگاری چنین حجم زیادی از اطلاعات در مورد روش خاص زندگی مصریان. یکی از دلایل روشن تداوم نهادهای مصری عبارت بود از: دست‌یابی به سطح عالی از خدمات اداری،که
مصریان و چینی‌ها را خالق برجسته ترین نوع بوروکراسی های دوران باستان رده‌بندی می‌کند.الگوی این وضع در دوران پادشاهی کهن ریخته شد، بقدر کافی وسیع که به تفویض و تخصص‌گرایی نیاز داشت. از همان ابتدا، انتصاب یک قائم مقام برای فرعون در پست وزیری پذیرفته شده‌بود،همچنان که در مورد سیستمی از مقامات مرکزی وظیفه ای، شامل خزانه دار، سر مهندس،مسئول امور عمومی و دادستان عمل می‌شد. سیستمی از اختیارات منطقه‌ای،از طریق واحدهایی به نام نامس[50] اداره می‌شد، که در رأس آن یک نومارش[51] که توسط فرعون منتصب می‌شد،اهداف محلی حکومت را برآورده می‌ساخت.  نومارش (استاندار )، مقامی چند پیشه بود که مسئولیت هایش امور آبیاری و تولیدات کشاورزی، حفاظت از معابد و سایر اماکن عمومی،جمع آوری مالیات، کنترل میلیشای (نیروی نظامی مردمی) محلی، و اداره امور قضایی محلی، را شامل می‌شد. نمایندگان سلطنتی که به عنوان یاریگران نومارش‌ها به این مقامات
منصوب می‌شدند، در واقع بازرسینی بودند که به نیابت از مقامات مسئول مرکزی انجام
وظیفه می کردند.

حاکمیت اداری[52] مصری ترکیبی بود از:اعضاء خانواده سلطنتی، روحانیون، مسئولین معابد، کاتبان، معماران، مهندسان و سایر صنعتگران از انواع مختلف. هیچ یک از خدمات عمومی بر اساس یک خط استاندراد شده، سازمان دهی نشده بود. مقامات معمولاً موروثی بودند و گاه مورد خرید و فروش واقع می‌شدند. برای برخی پست‌های مهم، داشتن اطلاعاتی در مورد تصویر نگاری ضروری بود، که آنهم مستلزم آموزش طولانی در کسب مهارت های خواندن و نوشتن و محاسبه بود،و به اخذ درجه ای از حرفه ای شدن و به اشتراک منافع ما بین آنهایی منجر می‌شد که از این مهارت‌ها برخوردار بودند.در کنار آنچه می‌بایست آنرا عملکرد شایسته بسیاری از مقامات نامید، نشانه هایی از سوءاستفاده و ناکارآمدی هم وجود داشت. استاندارد‌کردن بیش از حد، ارتشاء وجود ادارات موازی و مکرر، کاغذ بازی مفرط، اخاذی، سستی و کاهلی، همه مواردی بود که از آنها شکایت می‌شد. فراز و نشیب عملکرد اداری بی‌تردید می تواند ما را در تبیین اوج و فرود تاریخ مصر یاری کند. جرالد ناش، از تجربه مصر به عنوان اولین نمونه فرضیه خود در مورد اینکه دستاوردهای فرهنگی و چارچوب سازمانی می بایست متوازن باشند استفاده کرد.او افول تدریجی طولانی در دورۀ (پادشاهی-م) مؤخر را به میزان بسیار زیاد به کاهش اثربخشی سیستم اداری نسبت می دهد، در خلاصه زیر:

کاهش کارایی سیستم اداری سلطنتی به خموشی نوآوری و توسعه کشاورزی منجر شد. ناتوانی حکومت مرکزی در حفظ کشور از هجوم خارجی، اضمحلال را سریع کرد. به نحوی مشابه،اشغال فکری مقامات سلطنتی به ظاهرسازی مذهبی،به تدریج  تخریب سیستم های ارتباطی و پروژه‌های مهندسی‌ای را در پی داشت که مصری‌ها زمانی از پیشگامان آن بودند، اعتقاد به سحر و جادو،کارهای علمی و هنری را به عقب می‌انداخت و باعث کندی آهنگ پیسرفت فرهنگی می‌شد.لذا سطح تمدن مصری رابطه نزدیکی با چارچوب سازمانیش داشت"(25).جوامع باستانی‌ای که بیشترین تأثیر را در تحولات بعدی اروپای غربی داشتند آنهایی بودند که در نواحی اطراف حوضۀ دریای مدیترانه زندگی می‌کردند. امپراطوری‌های متعدد بین النهرین قلمرو نفوذشان را تا حاشیه های شرقی مدیترانه گسترش دادند، البته مصر هم از همان ابتدای پیدایش در دلتای نیل، نوعی جامعه مدیترانه ای بود.از نظرجغرافیایی مردم ایبری[53] عهد عتیق، که سرزمین موعود آنها پس از رهایی از زندان مصر در ناحیه انتهایی مدیترانه تعیین شده بود، نیز به این تبیین کمک می‌کنند. تا جایی که اسارت بابلی و سایر شواهد تاریخی نشان می‌دهند،برخلاف اهمیت اندک امپراطوری‌های عظیم باستانی به مفهوم قدرت ارضی، پادشاهی ایبری،به هر صورت منشاء سنت ادیان یهودی- مسیحی بود که پس از مسیحیت امپراطوری روم، در توسعه غربی تا این حد مهم بوده است.به هرحال، هیچ یک از این جوامع نتوانستند سهم سیاسی قاطعی همچون تمدن‌های کنارۀ مدیترانه را دارا باشند.دولت شهر مدیترانه‌ای منظور نظر، موجودیت سیاسی کاملاً متفاوتی نسبت به استبدادهای شرقی و امپراطوری های دموکراتیک باستانی دارا بود. فاینر یونان شهر کلاسیک[54] را برنهاد[55] اغلب رژیم‌های پیشین، و منشاء انقلابی در نظریه و عمل حکومت کردن می‌داند(26). این دولت شهر در سکونتگاه‌های مختلف حوضه مدیترانه، ظاهراً به نحوی مستقل، یا در انطباق با  شرایطی که امکان مهاجرت، ارتباط گیری و تجارت از طریق دریا بین اجتماعات پراکنده مدیترانه ای را تسهیل می کرد، با مهاجرنشینی،شکل گرفت. از کهن ترین این جوامع دولت شهر، می توان فنیقی‌های ساحل شرقی، مسنائن‌ها [56]و میناونس‌های[57] سرزمین اصلی یونان،
جزایر کرت،و اتروسکان‌های[58] شبه جزیره ایتالیا را نام برد.کوشش‌های مهاجرنشینی،
بخصوص در مورد فنیقی‌ها،سراسر کناره‌های مدیترانه را در بر می گرفت و به زمانی
بسیار دور تا هزاره دوم پیش از میلاد بر می‌گشت.نسل‌های عمده بعدی این تمدن‌های
دولت شهری نخستین، کارتاژها در شمال آفریقا ( در اصل مهاجرنشین فنیقی)، دولت
شهرهای کلاسیک یونان(بویژه آتن و اسپارت)،و روم بودند؛که روم دولت شهر و جمهوری‌ای مقدم بر امپراطوری‌ای بود که آگستوس در سال 27 پیش از میلاد آنرا تاسیس کردد.

ویژگی این دولت شهرها داشتن یک پایتخت مرکزی[59] بودکه با مناطق روستائی محاصره شده بود و کل مساحت آنها در مقایسه با امپراطوری‌های باستانی یا دولت ملی امروز بسیار کوچک بود. این دولت شهرها معمولاً یا بر روی دریا یا در سواحل آن قرارداشتند وبه راه های آبی ارتباطی و بازرگانی وابسته بودند. خود مختاری دولت شهر ارزش بسیار بالایی داشت، هرچند با تشکیل کنفدراسیون میان اجتماعات دوست و همسایه که معمولاً متغیر هم بود و عمر کوتاهی داشت، همراه بود. اگرچه  بسیاری از چنین دولت شهرهایی ( از جمله کارتاژ، آتن و روم) در نهایت به امپراطوری وسیعی تبدیل شدند، ولی باز هم گرایش داشتند به اینکه ترکیب بندی سیاسی اساسی خود را حفظ کنند.فقط روم بود که سرانجام به شکلی ارادی اشکال قدیمی را کنار گذاشت و به یک رژیم پادشاهی تبدیل شد. دولت- شهر فاقد مجموعه‌ای از نهادهای سیاسی استاندارد بود؛ ولی روند کلی عبارت بود از: حرکت از شکل ابتدایی پادشاهی، که به یک سیستم طبقاتی از نخبگان و گروه‌های محدودتر وابسته بود، به سمت ارایه انگاره‌هایی از حکومت که برای اعمال کنترل سیاسی توسط شهروندان ذکور و آزاد، به سازوکارهایی اتکا داشت که به درجات متفاوت از ترکیب  بر ارشدیت و گردش در مقامات تشکیل می‌شدند. اسپارت و آتن نمونه هایی از این روند تحولی متضاد بودند. اسپارت ارکان بیشتری را از دوره حکومت فردی پادشاهی ابقا کرد و ساختار اجتماعی قشربندی شده خشک تری داشت و بسیار بیشتر سازماندهی شده بود. پادشاهی دوگانه که نمایانگر دو مجلس سلطنتی بود که از آنها دولت شهر پدید آمده بود، باقی ماند. دو شاه و هیئت بیست و هشت نفره نخبگان که می بایست حداقل شصت سال سن داشته باشند، شورای ریش سفیدان را تشکیل می‌دادند که انتخاب آنها رسماً می بایست توسط مجلسی از شهروندان اسپارتی بالاتر از 30 سال،به تصویب می رسید. با گذشت زمان، مقام ذی صلاح اصلی حکومت، در هیئت عالی نظارت متمرکز
گردید؛ در این هیئت پنج شهروند عضو بودندکه در ابتدا به قید قرعه برای دوره ای یک ساله انتخاب می‌شدند،ولی افرادی که بعداً برای انتخاب بعدی شایستگی پیدا می‌کردند، برای دوره های زمانی بیشتری به خدمت ادامه می‌دادند.خدمت به دولت ارزشی والا برای شهروند اسپارتی در برداشت،  لکن مشارکت در این امر از بخش عظیمی ازمردم یعنی هلوت‌ها که در شرایط برده داری نگهداری می شدند، محروم شده بود. در آتن سیستم از مشارکت از انعطاف بیشتری بر خوردار بود، ولی در اینجا نیز به سیستم اجتماعی‌ای اشاره شده‌است که در آن نیمی از مردم به پایگاهی پست‌تر تنزل داده شده بودند .در سال 500 پیش از میلاد، با اصلاحاتی که باپشتیبانی کلستنس به عمل آمد، شورایی پانصد نفره شکل گرفته بود که افراد آزاد آتنی را نمایندگی می‌کرد؛ این شورا، عالی ترین مقام ذیصلاح حکومتی را زیر نظر اکله سیا[60] یا مجلس عمومی  بوجود آورد. 
انتخاب اعضای شورا هر ساله از طریق قرعه کشی و با این فرض به عمل می آمد که این روش نماینگر قضاوت بی طرفانه خدایان بوده  ودر تئوری  برای تمام شهروندان آتنی
حقوق برابری اعمال شده است. برای تسریع در رهبری کار دولت، یک چنین شورای وزینی، در عمل به تقسیم اعضا به ده کمیته هر یک با 50 عضو انجامید که این اعضا به نیابت از شورا برای یک دوره ده ساله انجام وظیفه می‌کرد.روم نیز در اصل حکومتی پادشاهی بود،  با رهبری سیاسی در دست خانواده‌های اشرافی که
طبقه نجیب زادگان[61] را تشکیل می دانند، با واحد‌های قبیله‌ای که پایه‌های اقدامات حکومتی محسوب می‌شدند. جلسات مشترک گروه‌های قبیله‌ای اولین  مجلس
عموم مردم popular assembly بشمار می آمدند که انتخاب شاهان جدید را رسماً تنفیذ می‌کردند ولی عملاً هیچ اقتداری نداشتند. شورای ریش سفیدان [62]یا سنا [63] متشکل از اعضای خانواده های نجبا، دارای صلاحیت مشورتی بودند، ولی مسئولیت مهم آنها عبارت بود از: انتخاب شاه جدید درصورتی که این پست خالی می‌ماند ؛ چرا که این مقام ارثی نبود.پادشاهی،به تدریج راه را برای سیستمی هموار ساخت که در آن دو کنسول[64] به طور مشترک برای یک سال عهده دار اداره امور بودند، و سنا با حفظ جایگاه مشورتی، در عمل  به لحاظ مسئولیتش در انتخاب سالیانه کنسول‌ها،منبع قدرت به شمار می رفت. این سیستم جمهوری[65] با مهترین تحولی که با تبدیل شدن آن به سازمان طبقه عوام و خلق مجموعه‌ای از نهادهای [66]جدید با یک مجلس، و کارکنانی که تریبیون‌ها[67] نامیده می‌شدند، تاعوام را در سنا و کنسول‌ها نمایندگی کنند،آرام آرام تکامل یافت. ادارات بسیار دیگری در رابطه با این سیستم دوگانه پدیدآمدند که اگر چه تسلط نجیب زادگان را مجاز می‌کردند ولی از منافع شکل گرفته عوام در مجموعه‌ای از مؤسسات پیچیده؛ منعطف، و به آرامی منتقل کننده، با قدرت پشتیبانی می‌کردند.  این سیستم شدیداً سنتی تا مدت های طولانی  بعد از آنکه روم اساس  دولت شهری‌اش به امپراطوری تبدیل شد دوام آورد؛ امپراطوری‌ای که ابتدا از کنترل شبه جزیره  ایتالیا شروع و تا آخرین قرن قبل از میلاد
تقریباً تمام سرزمین‌های اطراف دریای مدیترانه را در برگرفت.

اداره امور عمومی در دولت شهر مدیترانه‌ای نه دارای تفکیک وظایف روشن و نه کارکنان فراوان داشت. مقامات عمومی برای مقاطع محدودی عهده دار مسئولیت می‌شدند و حالتی آماتوری و نه حرفه ای داشتند. آنها با دارا بودن پایگاه عالی اجتماعی و ثروتمندی هم قادر بودند و هم از آنها انتظارمی‌رفت که از محل منابع شخصی به دولت کمک کنند و برای یاری گرفتن به اعضاء خانواده و برده های خانگی اتکاء داشته باشند. هیچ چیزی که با خدمات دایم دولتی قابل مقایسه باشد بوجود نیامده بود. فقط در پست های پایین با وظایف یکنواختی همچون حفظ نظم، نگهداری سوابق، ارایه خدمات پیام‌رسانی، و سایر اعمال مربوط به وظایف خُرد مدیریتی به شکلی نیمه ثابت، آنهم اغلب توسط بردگان عمومی یا خصوصی، انجام می‌گرفت.کارکردهای اداری، که در ابتدا ساده و با استفاده از نگرش فوق قابل کنترل بود، به تدریج ظرفیت دستگاه اداری موجود را با تحلیل بردن بقای موجودیت سیاسی دولت شهر، افزایش داد. افول دولت شهرهای کلاسیک یونان را بطور غالب می‌توان به این بی‌کفایتی در مواجهه با نیازهای سیاسی و مدیریتی نسبت داد. از نظر ناش، برای مثال، موضوع این بود که " حیطه تفوق نسبتاً محدود یونان را، به رغم دست آوردهای عظیم فرهنگی‌ای که داشتند، تا اندازه ای می‌توان به شکست یونانی‌ها در توسعه سیستمی اداری نسبت داد که در آن فرهنگشان بتواند بارور شود"(27). آرگیریادس[68] مدعی است که" ناتوانی فزاینده، دولت شهر باستانی در حل این مسایل به شکلی رضایت‌بخش، بزودی به نابودی و متلاشی شدن امپراطوری‌های هلنیستی[69] و بعدها دوره‌های رومی انجامید"(28).

عکس العمل رومی‌ها اگرچه کند و خردمندانه، ولی کافی بود. هوفمیر [70]برای تبیین علت دوام رومی‌ها در انطباق سیستم حکومتی با واقعیات امپراطوری، به سه دلیل اشاره می‌کند(29).پیش از هرچیز، این قدرت سنت و ماهیت محافظه‌کارانه ذاتی مردم روم بود که در این امر تأثیر داشت، مردمی که ترجیح می‌دادند نهادهای پیشین خود را با شرایط سازکار سازند، تا اینکه نوع جدیدی از آنها را بوجود آورند. عامل بعدی این شرایط بود که بخش اعظم سرزمینی را که رومی ها تا پایان عمر جمهوری به تصرف در آوردند جوامع ساکن سازمان یافته‌ای را شامل می‌شد که عموماً پایه آنها بر دولت شهر بود و بدین لحاظ می‌شد از همان حکومت موجود در محل، همچنان استفاده کرد. در نهایت روم آگاهانه در صدد ایجاد یک قدرت پادشاهی نبود، لذا طرحی برا ی ایجاد یک سیستم اداری مناسب برای امپراطوری نداشت.رومی‌ها با افزایش موفقیت‌های نظامی و گسترش مرزها،ازآغاز قرن دوم پیش از میلاد توسط رهبرانی همچون برادران گراچی، ماریوس، و سولا در مواجهه با ناآرامی‌ها و انفعال که به تکرار توسل به قدرت انجام گرفت و هیچکدام موفق به ابقای قدرت یا ایجاد اصلاحات نشدند، به مشکلات فزاینده‌ای در مرکز دچار آمدند. تا سال 70 پیش از میلاد، پومپئی خود را به برجسته‌ترین رهبری مبدل ساخت که فقط با جولیوس سزار کوس برابری می زد؛ کسی که بالاخره سنا را واداشت تا او را همچون یک دیکتاتور قانونی به رسمیت بشناسد. تلاش‌های
سزار در بازسازی، با قتل او در 44 پیش از میلاد ناتمام ماند و به رهبری سه‌گانه[71] لیپیدوس، مارک آنتونی و اکتاوین (پسر خوانده جولیوس سزار) منجر شد. در پی مبارزه برای برتری،اکتاوین به پیروزی رسید و در 29 پیش از میلاد،با قدرت تمام به روم بازگشت و در 27پیش از میلاد، سنا به او عنوان اگوستوس[72] را عطا کرد و بدین طریق راه برای تبدیل روم از جمهوری به امپراطوری پادشاهی هموار شد.

امپراطوری روم و بیزانس

امپراطوری رومی از
27 پیش از میلاد تا 476 بعد از میلاد، در غرب با مرکزیت روم و تا مدت‌ها بعد یعنی
تا 1453 بعد از میلاد، در شرق به مرکزیت بیزانتیوم ( با نام جدید کنستانتینپول) دوام
آورد. میراث امپراطوری روم با آمیختگی آن با کلیسای کاتولیک، به روشنی بر تحول
نهادهای اداری و سیاسی اروپای غربی تأثیر تاریخی غالب را بجا گذاشته است. در اینجا
می‌توان فقط به شماری از مهمترین جلوه های آن سیستم اشاره می کرد که در طی قرون
دستخوش چالش بوده و پس از تجزیه آن امپراطوری واحد به بخش‌های شرقی و غربی، اشکالی
کاملاً متفاوت  به خود گرفت.

آگستوس در مقام بانی
اصلی ساختار امپراطوری روم که آنرا جایگزین جمهوری روم دولت شهری کرد، به آرامی و
به روش گام به گام که هم با شخصیت او و هم با خلق و خوی مردم رومی تناسب داشت، مدارج
پیشرفت را طی کرد. همانطوری که هوفمیر مطرح می کند، او موفق شد، زیرا که رومی ها
را واداشت که باور کنند او واقعاً هیچ چیزی بنیان ننهاده‌است. در ابتدا او عنوان
امپراطور را رد کرد و عنوان پرنسپز[73] یا شهروند اول را
ترجیح داد. او با سنا به توافق رسید که نظامی دوسالاری[74] بوجودآید که ذیل آن
او و فرد دیگر، همچون دو مقام مسئول هم‌زمان، با تقسیم قوای قانون گذاری، نظارت بر
عوامل اجرایی، و حاکمیت بر استان‌های امپراطوری بین آنها، حکومت را به پیش ببرند. البته،
قصد او از ایجاد حکومت دوسالارانه، حرکت به سمت حکومت فردی[75] بود. این چیزی بود
که تا حد زیادی در دوران حکومت خود آگستوس، و مرحله به مرحله تحت حکومت جانشینانش،
تا زمانی که سرانجام حکومت امپراطوری بعد از آنکه در عمل تأسیس شده بود و بصورت
قانونی هم به تصویب رسید، واقعاً اتفاق افتاد. تا دوران دایوکله‌تیان[76]، که از284 تا 305
بعد از میلاد حکم می راند، دیگر آخرین آثار نهادهای جمهوری هم محو شده بود و
امپراطور به پادشاهی مطلقه تبدیل شده بود. با وجود این، به گفته برایان چاپمن[77]، حقوق رومی در تجسم
بخشیدن به اصول دوگانه‌ای که مستقیماً بر دولت‌های جدید تاثیر دارد، همچنان به
بقای خود ادامه داد: نخستین اصل این بود که سران دولت، قدرت خود را از مردم می‌گیرند؛
حتی چنانچه حاکم دارای اختیارات همه شمول هم باشد. به گفته چاپمن "حتی
امپراطورهای واقعاً پرقدرت رومی، باز هم نمایندگان دولت باقی ماندند، و قدرتشان را
بنام منافع دولت در دست داشته و اعمال می‌کردند"(30). دومین اصل این بود که
می‌باید بین شخصیت خصوصی و عمومی سران دولت تفاوت مشخص وجود داشته باشد؛ که در عمل
به معنی وجود تفکیک بین منابع خاص دولت و منابع شخصی سران دولت بود. با وجود
احترام آگستوس و بسیاری از جانشینانش به این اصول، بعدها نقض و گاهی هم کنار
گذاشته‌شدند؛ ولی این اصول همچنان به عنوان مفاهیم حقوق رومی به صورت رویه، مدت‌های
مدید پس از اضمحلال خود امپراطوری روم، زنده باقی ماندند.

از میان اصلاحات
ابتکاری آگستوس، بهبود سیستم اداری مهمترین اصلاح به شمار می‌رود، شکل مقامات غیرحرفه‌ایِ
کوتاه مدتِ بدون حقوق، که افراد آن از میان طبقات ممتاز بیرون می‌آمدند، به تدریج
به خدمات کشوری حرفه ای ، تبدیل شد؛ با پرداخت دستمزد  که با دسترسی بازتر و دورنمای کار راهه‌های شغلی
برای تمام عمر همراه بود. اگستوس، در پاسخ به ضرورت توسعه استخدام کارکنان ورای
نجابت و اصالتی که سنا عنوان می‌کرد، به دو عامل در افراد نظر داشت؛ اعضاء سواره
نظام[78] منبعی شدند برای پرکردن
بسیاری از پست های ما قبل عالی‌ترین سطح، که همچنان برای نماینگان سنا در نظر
گرفته می‌شد. سواره ها در اصل نیروهای سواره زرهی ارتش روم بودند و از شهروندانی
تشکیل می‌شدند که در موقع پیوستن به خدمات نظامی، ثروت کافی برای تهیه اسب را
داشتند. بعدها این مشخصه نظامی‌گری از بین رفت، ولی طبقه سواره نظام همچنان در
تمام افراد بالا‌ی طبقه میانی در جامعه روم باقی ماند. عامل جدا کننده آنها از
حلقه طبقه ممتاز نظم سناتوری، ولی با وجه مشخصه متمول بودنشان نسبت به انبوه مردم.
اگستوس اکثریت پست ها را در قلمرو مدیریت اعضاء طبقه سواره‌نظام خویش نگاه داشت، و
از این افراد به عنوان وزنه‌ای موثر در برابر سنا استفاده برد. نتیجه اینکه، در
طول زمان این افراد هسته بوروکراسی سلطنتی را تشکیل دادند. عامل دیگر عبارت بود از:
بخش وسیعی از بردگان که در میان آنها بسیاری‌شان در حد عالی آموزش دیده و با فرهنگ
بودند و متعلق به قسمت های شرقی امپراطوری بودند و نیز صنعتگران ماهر و سایر
متخصصینی که می توانستند انبوه خدمات متنوع مورد نیاز را، با حداقل هزینه ارائه
دهند. استفاده از بردگان خانگی توسط مقامات عمومی در انجام وظایف‌شان بسیار سابقه
دار بود که می توانست به اتکای بردگان خانگی سلطنتی انجام گیرد، با این تفاوت که
بین پایگاه خصوصی و عمومی بتدریج محو می گردید، تا آنجا که این طبقه برده بخش عمده
خدمات کشوری را بوجود آوردند. بردگی در این بستر ضرورتاً معنی خدمت حقیرانه در
وظایف نوکرمآبانه معنی نمی دهد. برده‌ها غالباً در تشخیص خدمات آزاد بودند، و
بسیاری از بردگان یا بردگان سابق، پست‌های بانفوذ را اشغال کردند.

برای نظم دادن به
این بوروکراسی گسترش‌یابنده، گام‌هایی برداشته شد تا روابط سلسله مراتبی روشن شود
و به منظور برقراری سطوح حقوق برای طبقات مشاغل سناتوری و مشاغل سواره ها پایه هایی
(با طبقاتی به ترتیب چهار تا شش‌تایی) وضع شد، ترتیبات سازمانی برای پایه‌های
فروتر دقت کمتری داشتند.

آگستوس، به عقلائی
کردن ساختار اداری هم پرداخت تا ماشینی با کفایت‌تر برای کنترل متمرکز و تعاملی
مستقیم با فعالیت‌هایی داشته باشدکه پیش از آن به شیوه‌ای قراردادی انجام می گرفت.
برای مثال، عمل جمع آوری مالیات‌ها از طریق نظام اجاره مالیات[79] موجود را که قبلاً
اجرا می‌شد به مقدار وسیع، به استفاده از کارگزاران جدید جمع آوری درآمدها تبدیل کرد.
مقامات استانی عموماً به نحوی دقیق‌تر مورد تحقیق و تفحص قرارگرفتند و جوابگوی آنها
بسیار بیشتر شد. بر توسعه و کد‌بندی حقوق قانونی و وظایف مربوط به ساکنان در سرتاسر
امپراطوری تاکید زیادی بعمل‌آمد.

در کنار کوشش‌هایی
که به منظور ارتقاء توانایی‌های هدایت از مرکز انجام می‌گرفت، سیستم اولیه اداری
امپراطوری روم، همچنان به میزان زیاد بر دولت شهرهای قبلی‌ای استوار بود که به
قلمرو حکومت رومی ها ملحق شده بود. تقلیل بسیار اندازه کارکردهای اداری که لزومی
به همسانی نداشت، با حسنی دوگانه همراه بود: کاهش ناآرامی ها بین جوامع تحت سلطه و
تقلیل مطالبات از بوروکراسی سلطنتی.

تحولات بعدی، هم
باعث پیشرفت، و هم  از دستاوردهای ابتکاری
اگستوس می‌کاست. جانشینان او روند گسترش، سازماندهی، و حرفه‌ای سازی را در خدمات
کشوری امپراطوری ادامه دادند. این فرآیند در دوره  آدریان[80] (138-117 پس از
میلاد)  به اوج خود رسید. تا آن زمان، سیستم
اداری تا عالی‌ترین سطح اثربخشیش رشد کرده بود، که آثار آنرا می‌توان در وضعیت
شکوفای امپراطوری و اقدامات بسیار جالب در راهسازی، کارهای زهکشی و آبروها، بناهای
تاریخی، تدارک بیمارستان‌ها و کتابخانه‌ها و بسیاری فعالیت‌هایی مشاهده کرد که
متضمن پشتیبانی دولتی بود. بعدها به نظر اغلب تاریخ نویسان، بوروکراسی بیش از حد
بزرگ، متمرکز، غیر قابل انعطاف و سرکوبگر شد، به نحوی که عامل عمده‌ای برای افول
نهایی آن شد. اینکه چقدر از این تقصیر را باید به زیاده روی بوروکراسی، و چقدر آن
را به مشکلات تقابل نیروهایی همچون تهدید خارجی، بی نظمی های شهری، طاعون و رکود
اقتصادی نسبت داد، البته کاری آسان نیست. هر نسبتی، به ظاهرتا 300 پس از میلاد، در
خلال حکومت دایوکله‌تیان، بوروکراسی، پس از تبعیت از الگوی نظامی، به نهایت بر
اساس خطوط سلسله مراتبی سازمان یافته بود، ولی همچنین، از نخستین هدفش که ابزاری
مؤثر بودن برای حفظ امپراطوری بود فراتررفته بود.

در 300 پس از میلاد،
امپراطور کنستانتین، پایتخت امپراطوری را به بیزانتیوم منتقل کرد، جایی که در
ابتدا مرکزی بود برای امپراطوری متحد ولی تضعیف شده، و سپس برا ی قلمرو سلطنت شرقی
که 1000 سال طول کشید. تقسیم امپراطوری در 395 پس از میلاد، با مرگ تئودسیوس کبیر
رخ داد. امپراطوری غربی، پس از شکست در جنگ علیه تهاجم بربرها و فساد داخلی، در
اواخر قرن پنجم، از پای درآمد. امپراطوری بیزانس تحت حکومت ژوستینیان کبیر که در
نیمه قرن ششم، بالاخره پس از تلاشی ناموفق، نتوانست دو باره قسمت غربی را به تصرف
در آورد، وارث سنت رومی شد که اینک از دو جنبه اساسی، دستخوش تغییر و اصلاح شده
بود. مسیحیت از دوران کنستانتین به بعد دین رسمی شد، و بیزانس از نظر فرهنگی شدیداً
تحت تاثیر تمدن‌های شرقی قرارگرفت. ترکیب حاصل امتزاجی بود پیچیده از نهادهای
سیاسی شبیه آنهایی که در اواخر دوران امپراطوری روم وجود داشتند در پوشش مذهبیْ
دولتی با کیفیتی دنیوی، و ویژگی‌های بسیاری که از فرهنگ های همسایه در شرق قرض
گرفته شده بود. برگشت‌پذیری و انطباق دو خصیصه نخستینی بودند که در اوج و فرود
امپراطوری، امکان گسترش و جمع شدن مرزها را به شکلی آکاردئون مانند فراهم می آوردند.
تا اینکه بالاخره در 1453 توسط ترک‌های عثمانی [81]بکلی سرنگون شد.

محور اصلی قدرت
حکومت مطلق گرایی امپراطور بود. حاکم جانشین خود را کسی انتخاب می‌کرد که تاجگذاری
او را مقامات کلیسا انجام می‌دادند. امتیاز اداره را هیئتی شرقی در مراسمی کاملاً
رسمی اعطا می‌کرد. این رسم در دوران ژوستینین در قرن ششم گذاشته‌شد. قانون ژوستینین
بیان دوباره و بازنگری شده قانون رومی برای الزامات حکومت بیزانس بود. دیوان
سلطنتی در کنستانتینوپل شامل مقامات عالی‌ای می‌شد که به عنوان مجریان مرکزی در رأس
دوایر اداری انجام وظیفه می کردند. سلسله مراتب در امور کشوری و لشکری به منظور
تقویت اِعمال کنترل سلطنتی از یکدیگر تفکیک شده بودند. سیستم اداره کشوری تحت
سیستم سلسله مراتب استانی باریکی و با سطوح متعدد اداری درپائین سازماندهی شده بود
و همگی  به نحوی دقیق در مقابل اداره مرکز
جوابگو بودند. دیدگاه مسلط به حکومت جامع و قیم‌وار[82] بود، این دولت بود
که امور اقتصادی را به دقت تنظیم، فعالیت مؤسسات صنعتی گوناگونی را از نزدیک اداره،
سیستم آموزشی مفصلی را پشتیبانی، و خدمات اجتماعی را لااقل به شکل ابتدایی فراهم،
می‌کرد.

بوروکراسی گسترده ای
که بتواند این وظایف چندگانه را اجرا کند، ظاهراً باید دارای شایستگی، گزینش بر
اساس ملاحظات لیاقت‌ از پیش، و آموزش دیده برای نقش‌های تخصصی، باشد. نظامی رتبه‌بندی
شده و عناوین شغلی نظیری که امپراطور آنها را تفوض می‌کرد، چارچوبی منظم برای
مدیریت مشاغل بوروکراتیک و مقامات تعریف شده به عنوان خدمتگذاران امپراطورفراهم می‌آورد.
تداوم امپراطوری روم شرقی حداقل تا حدودی مدیون سابقه عملکرد ماشین اداری بیزانس
است.

بیزانس بطور قطع
بطور گسترده، نه فقط در موضوعات سیاسی و اداری، بلکه در زمینه‌های هنری، معماری،
مذهب و غیره تأثیر گذار بود. این تأثیر بر اروپای غربی در مقایسه با میراث بیزانسی
در پادشاهی روسیه و سایر کشورهای اروپای شرقی، بدآنگونه که هم از طریق نهادهای
سیاسی و هم بواسطه کلیسای ارتدوکس شرقی انتقال یافت، تا حدودی بی سرو صدا و غیر
مستقیم است.

تاآنجا که به بحث ما
مربوط می‌شود، دلیل اصلی توجه به امور اداره در امپراطوری روم بدانگونه که در شرق
و غرب متبلور است، جاذبه ای است که پس از گذشت قرن‌ها در بنیانگذاران نهادهای
حکومتی بعد فئودالی اروپا، وجود داشته است. چاپمن این وضعیت را بدین نحو بیان می
دارد : "موفقیت دیرپا و شکوه منطقی ساختار اداری نمی توانست دولتمردان و حقوقدانان
نسل‌های بعد را تحت تأثیر قرار ندهد، زمانی که یکبار دیگر می‌رفت تا دستاوردهای
امپراطوری روم دوباره مورد بازشناسی قرار گیرد". او همچنین اشاره می کند که
از مدت‌ها قبل چهار رکن از پنج "رکن اصلی اداره" در
الگوی مدیریت امور عمومی که عبارتند از: امور نظامی، مالی، حقوقی و پلیس، در
سیستم اداری روم، کاملاً شناخته شده بود. سیستم‌های امروزی از این
مدل پایه پیروی می کنند، مدلی که در آن وظیفه "پلیس" به اجزا تشکیل
دهنده آن تجزیه شده است و"رکن" پنجم یعنی امور خارجه که بیشتر از آنچه
در امپراطوری روم وتحت مسئولیت مستقیم رأس دولت یا نمایندگان منتخب او بود، نهادی
شده است(32). فاینر به برآورد مثبت مشابهی از سهم روم اشاره می کند، بدین معنی که
میراث روم اندشمندانه بود، و اینکه بدون آن "نه اروپا و نه پس از اروپا کل
جهان، هرگز نمی‌تواند نظیرش را در گذشته دور برای امروز بیابد"(33).

مختصرآنکه
میراث عمده حقوق و اداره رومی عبارتست از :

1-   اصلی که مطابق با آن رأس دولت قدرت خویش را از مردم می‌گیرد،

2-   بین شخصیت خصوصی و عمومی رأس دولت باید تفکیک وجود داشته
باشد،

3-   طبیعت سلسله مراتبی داشتن ساختار اداره، و

4-  
تقسیم دولت به
اجزاء اصلی آن که هنوز هم برای مقاصد اداری به رسمیت شناخته می‌شوند.

 

فئودالیسم
اروپایی

"برای
مدت 500 سال، بعد از آخرین امپراطور امپراطوری روم در غرب، با کنار گذاشتن استان‌هایش
عمیق‌تر و عمیق‌تر بسوی بی‌نظمی و زوال گرایید. 
در واقع، فقط با درک ضمنی می‌توان در حدود سال 1000 نقطه عطفی را به سوی
نظم سیاسی و اجتماعی جدید مشخص کرد"(34). اضمحلال امپراتوری روم و فئودالیسمی
که قرن‌ها بعد از آن دوام آورد، مفاهیم رومی اداره دولتی به شدت از هم پاشید و ارایه
خدمات عمومی به سطحی ابتدایی تنزل کرد. نتیجه، به گونه‌ای که بندیکس[83] اشاره می‌کند
این است که "شباهت کلی تجربه اروپای غربی، از میراث عام فئودالیسم اروپایی"(35)
ناشی می‌شود، و نه تحت تأثیر دوران‌های پیشتر. مناسبات اقتدار مسلط در فئودالیسم
بین ارباب و رعیت بود، با پیوندهای دو جانبه که عاملی برای ثبات بودند. در اروپای
غربی این روابط بین حاکم  و رعایا از طریق "تصدیق
حقوق  و وظایف بر اساس سوگند در پیشگاه خدا
منعقد می‌شد"(36). حقوق قانونی شخصی بود نه ارضی، هر فرد به یک قلمرو قضایی
که حقوق و وظایف را برای او تعیین می‌کرد تعلق داشت.  "متعاقباً" به قول بندیکس "حیات
سیاسی قرون وسطی مشتمل بر مبارزاتی بود برای قدرت بین قلمروهای قضایی کما بیش خودمختار
که اعضای آنها از معافیت‌ها و الزاماتی یکسان برخوردار بودند که براساس سلسله
مراتب اجتماعی و روابطی وظیفه شناسانه با حاکمان دنیوی بر قرار شده بود؛ حاکمانی
که اختیارشان از طریق کلیسایی مرجع به آنها اعطا شده بود"(37) .

این ویژگی‌های
فئودالی به آرامی با تطبیق یافتن سیستم اجتماعی اروپای غربی با شرایط انحلال
اقتدار روم شکل گرفت. نهادهای تضعیف شده رومی به تدریج، و نه همگی به یکباره،
منقرض شدند، با از بین رفتن پشتیبانی آنها از مرکز و افت اثر بخشی آنها. ساکنان
امپراطوری شیوه زندگی رومی را جذب کردند و با نفوذ بربرها در هم آمیختند و با سنن
و الگوهای اقتدار قبیله‌ای آنها ممزوج کردند. از صحنه خارج شدن سپاهیان رومی به
معنای انتقال یکباره به فئودالیسم نبود. در واقع، رژیم‌های نخستین پس از سقوط
امپراطوری، همچون ویزیگوت‌ها در شبه جزیره ایبری، و مرو وینگیان فرانک‌ها در گل و
آلمان شدیداً پادشاهی بودند. این پادشاهی‌ها به زودی مجبور شدند قابلیت‌های دولتی
را فراتر از آنچه در اختیار نهادهای قبیله‌ای بودبوجودآورند. کنترل سیاسی در دست
پادشاه و شدیداً شخصی بود و در مقابل اطاعت، حمایت می‌کرد. شاهی که گلادن بصورت
زیر توصیف می‌کند:

به اعمال حقوق پدر ماآبانه[84] بر زیردستانش می‌پرداخت
و می‌توانست چونان هر رهبر ژرمن دستور
و حکم صادر کند، ولی او همچنین به اعمال قدرت‌هایی می‌پرداخت که در روش‌های اجرایی
امپراطوری ریشه داشت، از جمله: حق ضرب پول و برقراری مالیات. سایه امپراطور خود را
در پذیرش دکترین خیانت به سلطنت[85]،
به عنوان ابزاری برای حفاظت از شخص شاه نمایان می‌ساخت، ولی سلطه مستبدانه حاکم تا
حد زیاد به طبیعت محدوده ابزارهای حکومتی تحت اختیارش بستگی داشت. پالاتیوم[86] یا سرای سلطنتی[87] صرفاً سایه‌ای از کلیشه سلطنتی
وی بود، شامل: مشاوران، افسران و محافظین، اما هیچ دایره یا دفتری برای تشکیل
اداره‌ای مرکزی وجود نداشت. فقط نوعی اهل بیت همراه حاکم  بود.

حاکمیت
مرووینگین ها قبل از پایان قرن هشتم منقرض گردیده بود، ولی چارلز مارتل، کسی که
هجوم عرب‌ها را در تورز در سال 732 دفع کرد، دوباره ابقاء گردید. بعدها شارلمانی،
نوه او، توانست سلطه خود را به جنوب پیرنه، روم و ماوراء ایتالیا، در شمال تا آلپ
و دانوب بگستراند. در سال 800 بعد از میلاد، شارلمانی بدست پاپ در روم تاجگذاری
کرد و امپراطوری مقدس روم متولد شد. با این ادعا که جانشین مشروع امپراطوری روم
است، و وظیفه‌اش حفاظت از کلیسای اعظم است. این حکومت روش‌های حکومتی مرووینگین در
مورد رابطه بین حاکمان و رعایا را با ارتباط نزدیک با کلیسا، و تلاش برای شناخته
شدن با سنت امپراطوری روم، به هم‌آمیخت. نظر بر این است که امپراطوری مقدس روم در
حرف برای قرن‌ها ادامه داشته است ولی به عنوان یک واقعیت سیاسی عمری . سلسه
شارلمانی تحت حاکمیت جانشینانش به سرعت  به
چندین مرکز قدرت تجزیه شد، مراکزی که به نوبه خود شبکه‌ای با مناسبات قراردادی که
بعدها سیستم فئودالی نامیده شد. در این سیستم حقوق سیاسی یکپارچه ضرورتاً از بین
رفت. تنها موجودیت سلسه مراتبی منظمی که در آن عملکرد امپراطوری روم غربی می‌توانست
ادامه یابد، کلیسای روم بود. کلیسا قدرتی دنیوی برپایه دولت پاپی در روم و سایر
نواحی اطراف تأسیس کرد، که تا هرجایی که نه فقط پیوندهای معنوی، بلکه مالکیت وسیع
اکتسابی می توانست وجود داشته باشد، گسترش یافت؛ و به ارایه دهنده خدمات اداری‌ای
تبدیل شد که در اعصار دیگر مسئولیت مقامات کشوری بشمار می‌رفت.

با سرنگونی
امپراطوری کارولینگیان، به منظور تأمین اهداف دفاعی و حفاظت از نظم عمومی، مسئولیت
باید محلی می‌شد.  همانگونه که چاپمن اظهار
می‌دارد،" خودیاری جمعی[88] و نه اداره سازمان یافته،
اساس جامعه فئودالی اولیه بود... مردم با فشار به ابتدایی‌ترین اشکال جمعی واداشته
‌می‌شوند. جستجو برای رئیسی که آنها را به بهای بندگی شخصی وفاداری محافظت کند... خود
مفهوم دولت همراه با خدمات عمومی هر دو از بین رفت"(39).

سیستم فئودالی
می‌توانست ضرورت‌ها را در سطح حداقل تامین کند، تا جایی که جامعه کشاورزی امکان
بقا داشته باشد. اربابان فئودال در عوض وفاداری نوکرمنشانه، وظیفه حمایت، اجرای
عدالت، و تامین خدمات ابتدایی را به عهده می‌گرفتند. قدرت حاکم میان واحدهای کوچک
که مداوماً در کشمکش با یکدیگر بودند تقسیم می شد. کشمکشی که نیل به مقاصد دفاعی و
تهاجمی آن منابع فزاینده‌ای را می‌طلبید. پی‌آمد بلند مدت این وضع تا حدود قرن 11،
عبارت بود از: کاهش جمعیت، تولید نزولی کشاورزی و کاسته شدن کلی سطح تعامل اجتماعی.

به هر حال
جامعه فئودالی هم بذرهای انتقال ناگزیرش را در خود  داشت. تغییر اصلی، توسعه تدریجی اقتصاد پولی
بود که جانشین اقتصاد مبادله کالایی دوران فئودالی قرون وسطی می‌شد. اقتصادی که در
آن ثروت  فقط به مالکیت ارضی محدود نمی‌شد،
و انحصار اقتصاد نجیب زادگان فئودالی را هم در هم می‌شکست. اقتصاد خودکفای کشاورزی
راه را برای وضعیتی باز کرد که ایزن اشتات آن را " تحول منابع شناور- آزاد[89]" و " پیدایش گروه‌های
برتر، غیر منتسب روستایی و شهری"(40) [90]می نامد. ثروت جدید بر مبادله
کالاها استوار بود، و در شهرهای میانه‌ای متمرکز می‌شد که بخاطر رشد قدرت
اقتصادیشان، سلطه اربابان فئودال را کاهش می داد و قلمروهای قدرت متعلق بخود را
ایجاد می‌کرد. شهرنشینان شهر‌ها در گرداندن امور تجارت، مالی و ارایه خدمات اداری ضروری
کم کم به کسب تجربه می‌پرداختند. نگرش صنفی به سامان‌دهی صنعتکاران، هر چند به
شیوه‌ی ایستا و خشک، رقابت و ابتکار را مانع می‌شد، ولی راه را برای تحرک مهارت‌های
تخصصی هموار می‌ساخت.

فئو دالیسم با
شاهان و شاهزادگان قرون وسطایی‌ تداوم تلاش‌هایی را موجب می‌شد تا قلمروحکومتشان
را گسترش دهند و وابستگی اعیان و اشراف به حاکم و اطرفیان نزدیکش افزایش یابد، و در
عوض اعیان محلی سعی کنند تضمینِ رعایت حقوق یا توسعه امتیازات در مقابل خدمت مورد
تقاضا را به آنها تحمیل کنند. این فرآیند در دوران قرون وسطی متأخر، پادشاهی‌هایی
با ادعاهای ارضی بیشتر و با تفاوت قدرت‌های فزونتر در بین نجبای پائیین‌تر را
بوجود آورد. پیدایش شهرهای خود مختار قرون وسطی‌ای با افرادِ طبقه میانیِ جدیدشان
برای اتحاد بین این پادشاهان بلندپرواز و منافع شهری بر علیه اشرافیت کهنه فرصت‌هایی
را پدیدآورد. امتیازت متقابل پادشاهان در حال ظهور و شهرهای رو به شد، اتحادی
بوجود آورد که تجزیه الگوهای سیاسی اقتدار فئودالی را جلو انداخت تا آنجا که در
نهایت با رژیم‌های مقتدر مطلقه سازمان یافته در محدوده مرزهای ملی جانشین شوند.

پیدایش پادشاهی‌های مطلقه اروپایی

          تبدیل
الگوهای سیاسی قرون وسطایی به چنین پادشاهی‌های ملی، به تدریج و در طول قرن‌ها و با
درجات متفاوت و در مکان‌های مختلف انجام گرفت(41). بعد از سال 1200 میلادی، تحکیم
قدرت سلطنتی در انگلستان ، فرانسه، اسپانیا و اروپای مرکزی، با فاصله زمانی صورت گرفت.
در انگلستان این جریان بیشتر به دلیل فتوحات نرمن‌ها، زودتر از اروپای قاره‌ای
اتفاق افتاد. از سوی دیگر، رشد سریع  موازنه
قدرت در انگلستان به توازنی منجر شد که کشورهای قار‌ه‌ای اروپایی به آن دست نیافتند،
جایی که یا رژیم‌های مطلقه با استیلای بیشتر از قدرت سلطنت را مانند فرانسه به
ارمغان آوردند، یا نواحی شاهزاده نشین بسیاری را بوجود آورد که به آسیب زدن به
وحدت کلی انجامید، مانند آلمان.

400 سال- قرن‌های
16 تا 18- زمان لازم بود تا نظام‌های ملوک طوایفیِ فئودالی به حکومت‌های مطلقه پادشاهی‌
تبدیل شوند. مهمترین تغییرات مورد نظر برای ما عبارت بودند از: 1- واگذار
شدن حاکمیت در دست یک نفر پادشاه مطلقه یا مونارش[91]، 2- تأمین منابع لازم برای
حمایت از سیستم پادشاهی مطلقه، 3- پذیرش مرکانتیلیسم یا سوداگری[92] به عنوان خط‌مشی دولت برای
کنترل فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی، و4- توسعه و تمرکز اداره امور دولتی.

در نظم
فئودالی، شاه در میان سایرین در مقام نخست بود و نه چیزی جدا از اعیان و اشراف
فئودالی. صدور فرامین ملوکانه تحت اختیار شاه و مشاورین سلطنتی، متشکل از بارون
های[93] رژیم قرار داشت، کسانی که به
نوبه مسئولیت اجرا را به دوش می کشیدند. این مفهوم قرار دادی و اساسی پادشاهی رفت
تا جای حق ویژه سلطنتی را بگیرد، که به سنن امپراطوری رومی بر می‌گشت.

راهنمای این
بازسازی، لژیست‌ها یا قانون دانان حرفه‌ای‌[94] بودند که در خدمت شاه قرار
داشتند که از طرف قدرت پادشاهی حل و فصل مشاجراتشان قوانین سابق رومی را مبنا قرارمی‌دادند.
تا اوایل قرن 13 می‌توان چنین ادعا کرد که"پادشاه حاکم بر تمام اعیان بوده و
فقط او می‌تواند فرمان صادر کند، اوست که مسول کلی کلیساهاست، و عالی ترین قدرت
قضاوت در دست اوست"(42). ادعاهای پادشاهان نسبت به دارا بودن قدرت سیاسی‌ متکی
به حقوقدانان بعدی بود که مفاهیم حقوق رومی را با تفسیر از سلطنت رومی، به پادشاه
انتقال می دادند و سلطنت پادشاه را با مالکیت خصوصی فردی یکسان می‌گرفتند.

از نظر آنها "حق" حاکمیت نهایی[95] به شاه واگذار شده است. لذا
دولت "ملک"، او و حاکمیت در مالکیت شخصی اوست. فقط او می تواند آنرا
اعمال کند، به جانشینانش منتقل سازد و یا از آن صرف‌نظر کند. ... حاکمیت عبارت بود
از: حق فرمان دادن و آنچه فرمان داده می‌شد تکلیف و باید اطاعت می‌شد. قوانین مبین
دقیق خواست شاه بود ، و هیچ مقام بالاتری وجود نداشت که بتوان در برابرآن پژوهشیا
بازخواست کرد(43).

شاه طبقات اشرافی
را در  قدرت خود سهیم می کرد، و چنانچه
مبارزه‌ای سیاسی بین شاه و این طبقات در می‌گرفت شاه برتر و فایق بود.

منابع مادی در
دست شاه بخاطر اعمال حاکمیت در برابر دعاوی، می باید روز به روز بیشتر می‌شد. این جریانی
بود طولانی و دشوار، که در آن تلاش سلطنت برای افزایش درآمد، هم از جانب اربابان
فئودالی و هم شهرها با مقاومت شدید روبرو می‌شد. در نظم فئودالی هر قلمرو از نظر
مالی خود کفا بود. شاهان فئودالی اختیار این را داشتند که برای تأمین مخارج غیر
عادی، از جمله حتی ادوات دفاعی به کسب درآمد بپردازند، وبرای
این کار فقط کافی بود مجمعی از ملاکین یا اشراف اصلی را دعوت و رضایت آنها را جلب کنند.
اربابان فئودال در هر مالیاتی که وضع می شد تقاضای سهم کردند. ملاکین در شهرها
جایی که بخش اعظم ثروت آماده و متمرکز بود، سعی می‌کردند آنچه را داشتند حفظ کنند،
البته، ثرتمندترین شهرها نیز می توانستند خود مختارترین هم باقی بمانند.

لازمه یک
سیستم حکومتی متمرکز، وجود یک نظام مالیاتی متمرکز بود شاهان بلند پرواز این را
تشخیص داده  و در تلاش بودند تا
اختیار  مالیاتی برای خود دست و پا کنند، که
این خود گامی اساسی برای از بین بردن جامعه فئودالی به شمار می‌رفت. برای مثال در
فرانسه، فرمانی سلطنتی در سال 1429 جمع آوری مالیت‌ها را توسط اربابان فئودال بدون
اجازه شخص شاه ممنوع اعلام مجاز می‌کرد.  در
غیاب سازوکاری اداری برای جمع آوری درآمدهای سلطنتی، وضع مالیات‌ها در اصل بر طبق مزایده
به بالاترین قیمت  به تیول داده می شد. ولی
پیش از پایان قرن 16 مقامات مالیاتی در اکناف قلمرو حکومتی مستقر ومستقیماً به
نمایندگی از تاج و تخت عمل می‌کردند. درآمدهای 
حاصله از این روشِ جدیدِ استثمارِ منابعِ مالیاتی خیلی زود  از رقم دریافتی خود ماموران پادشاهی هم پیشی‌گرفت.
موفقیت استقرار حق ویژه مالیات گیری برای پادشاه دارای حسنی دوگانه بود؛ نخست،
تهیه منابع مادی لازم برای اجرای سیاست‌های سلطنتی و در عین حال، تضعیف خود مختاری
اعیان و شهرها.

با رشد  قدرت شاهی سیاست کنترل گسترده  فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی نیز افزایش می
یافت. نخستین عامل فشار عبارت بود از تامین امنیت قلمرو حکومتی و اعمال شرایطی که
توسعه اقتصاد و تجارت را موجب می‌شد. این اهداف عمومی، پایه اتحاد بین سلطنت و
شهرها بود که در اواخر دوران فئودالی عمومیت داشت. پیامد نهایی آن سیستم مرکانتیلیسمِ
رژیم های مطلقه در قرون 16 و 17 بود. جاکوبی شرح می دهد که چگونه تحت حکومت متمرکز
شاهی دولت "وظیفه خود را حمایت از ثروت طبقه متوسط می‌دانست. سیستم‌های  ضرب سکه و توزین پدید آمدند. صادرات مواد خام و
واردات کالاهای تکمیل شده ممنوع شد. یارانه به مؤسساتی معین داده شد و انحصارات
تجاری توزیع شد.  مقررات صنفی و منع گسترش
بازرگانی، متوقف گردید. راه‌ها و کانال‌ها ایجاد، توسعه و مورد حفاظت و نگهداری
قرارگرفت"(44).

مرکانتیلیسم به
مفهوم اقتصادی ثروت را پایه قدرت به شمار می‌آورد. هدف خط‌مشی دولت در نظم بخشیدن
به اقتصادی در تجارت خارجی، افزایش صادرات نسبت به واردات بود. موازنه مطلوب تجاری
می توانست در قدرت پرداخت دولت برای کسب ثروت از طریق کسب فلزات قیمتی طلا و نقره
باشد. تشویق تولیدات داخلی هم مستلزم پرداخت یارانه و هم کنترل های دقیق بود.
موانع تعرفه ای بالا اتکا به کالاهای وارداتی را کاهش داد. مستعمره‌های ماورائ
بحار تا آنجایی که می توانست به منبعی برای دریافت درآمدهای اضافی به نفع قدرت
استعماری شد.

اهداف خط مشی
مرکانتیلیسمی در اشکال مختلف ملی آن فقط می توانست از طریق شبکه پیچیده قوانین و
مقررات محقق شود که خود به نوبه دوایر ادارات تخصصی قابلی را می طلبید که قادر
باشند منابع قدرت موجود را برای حداکثر سازی ثروت بالقوه دولت مرکانتیلیسمی بکار
گیرند.

این تحولات - مبتنی
بر مشروعت، منابع و خط مشی های اجتماعی، اقتصادی پادشاهی‌های اروپایی- با پایان
گرفتن دوره ی فئودالی،آنهم با سرهم بندی دور از دسترس ابزارهای ساده دولتی
موجود،  در واقع همه با هم همراه می‌شدند.

نخستین حرکت مهم
در پایان دادن به فئودالیسم عبارت بود از: تبدیل تدریجی بخش مشورتی فئودالی[96] یا شورای سلطنتی، به شورای اختصاصی
پادشاه. این فرآیند با دخالت دادن مقامات سلطنتی در کنار اعیان آغاز شد. این
مقامات بخاطر وابستگی شان به پادشاه و نظم بیشتر در مشارکت نسبت به  اعضا اشرافیت که مجبور بودند از اقصی نقاط کشور
برای  حضور به سفر بپردازند، برای پادشاه
منبع پشتیبانی شدند در مقابل اعیان و افزایش اقتدار سلطنت. با قابل کنترل و محرمانه
شدن هرچه بیشتر عملکرد شوراها، مسئولیت گرداندن امور از جانب تاج و تخت، به
مسئولیت کمیته های شورای محرمانه تبدیل شد. در اسپانیا، فرانسه، انگلستان و پروس و  سایر
کشورها‌، با تحکیم اقتدار حکومت‌های پادشاهی، برای نظارت اداری، ‌ چنین سیستم
کمیته‌های مشورتی محرمانه‌ای به نوعی تشکیل شدند.

در عین حال، حیطه
خدمات عمومی و شمار وظایف عمومی به نحوی چشمگیری افزایش یافت. دفاع و قضا مهمترین
مسائل مورد توجه پادشاه در قرون وسطی بود. بعلاوه، اکنون پادشاه مسئول یکسری  فعالیت‌هایی شمرده می‌شد که از زمان سقوط
امپراطوری روم جزو مقررات محلی به حساب می‌آمد(45). ابزارهای اداری‌ای که این
توسعه و تمرکز را ممکن می ساخت، از تغییری حاصل می‌شد که به ساده‌ترین شکل بیان،  خاندان سلطنتی بود که به خدمات سلطنتی تبدیل شده
بود.  به بیان واژگان وبری، تغییری بود از
شکل اداره پدرسالارانه  به اداره بوروکراتیک.

شاه قرون
وسطایی همواره درگیر مبارزه‌ای مداوم بود، برای بقا و توسعه قلمرو، حفظ حقوق
انحصاری خویش در مقابل اعیان و کلیسا، اداره املاک وسیع خود، حفظ حداقل نظم در
حیطه نفوذ، و خلاص کردن خود از جزئیات اداری به اتکای قشونی از مقامات خویش.
نوکران پادشاه با آموزش‌ها و وظایفی که آنها را مستحق اداره‌کنندگان حرفه‌ای قلمداد
می‌کرد، سابقه‌اشان به گذشته‌های دور تاریخ اروپای وسطی برمی‌گشت.  تات[97]  رشد اداری متمرکز در انگلستان را با جزئیات
بسیار، به نحوی جالب دنبال کرده‌است. او به این نکته اشاره دارد که اداره کنندگان
عمومی،

 مانند تمام مقامات عمومی نخستین، عملاً
اعضای خاندان پادشاهی بودند.کارکنان پادشاه، حسابداران و مدیران، در رده آشپزها ، پادوها،
مهتران، ظرفشویان، و نوکران قرار داشتند. لذا خدمت عمومی دولت نومیدانه با خدمت
داخلی دیوان خلط شده بود ... هنوز زمان درازی لازم بود تا بین ظرفیت‌های عمومی و
خصوصی پادشاه، بین کارکنان سلطنتی که امور خانوادگی شاه را راه می بردند و کسانی
که به انجام وظایف دولت در سطح کشور می‌پرداختند تمایز جدیدی گذاشته شود(46).

ماکس وبر برای
مشخص‌کردن این نوع مناسبات قدرت از مفهوم خویشاوند سالاری[98]  استفاده کرد.
در ساختار خویشاوندی اقتدار، خاندان سلطنتی و سلطه سلطنتی را نوکران شخصی پادشاه اداره
می‌کردند. در اصل، اعطای قدرت به این مقامات تصمیمی دلبخواه از سوی حاکمی بود که
هر لحظه مناسب می‌دید می‌توانست تغییر کند. البته، در نظام خویشاوند سالاری، حتی
حاکم نیز تحت اجبارهای سنت عمل می‌کرد.

عملی ساختن ادعای
تفوق مطلقه[99]،
بستگی به موفقیتی داشت که در حرفه‌ای سازی ، هدایت و کنترل خدمات سلطنتی  بدست می آمد که اساساً می توان آنرا با شناسایی
پادشاهی به عنوان یک نهاد تعریف کرد، تا فرمانروایی شاه به صورت یک فرد.  این امر مستلزم مساعی اصلاحات تمام و کمالی بود
که با شرایط تفکیک وظایف تناسب داشت، ولی درکل همان نتایج را به بارآورد. همانطور
که لئونارد وایت[100] با
اشاره‌ای  بجا مثال می‌زند،
" ریشیلو در فرانسه، هنری هشتم و الیزابت در انگلستان، الکتورکبیر( پدر
فردریک ویلیام اول پروس)، از جمله معماران بزرگی بودند که مفهوم دولت، اداره، حیات
کشوری، و مقامات دائمی را برمخروبه‌های سیستم فئودالی بازسازی کردند"(47).

تجربه فرانسه
و پروس بخاطر تأثیر این سیستم‌های اداری مطلقه بر بوروکراسی دولت- ملت و نظریه
بعدی بوروکراسی، آنگونه که وبر و سایرین تدوین کرده‌اند، بویژه بسیار مرتبط است.

اگرچه فرانسه سرانجام
متمرکزترین پادشاهی اروپایی را در دوران لویی چهاردهم در قرن 17 بوجود آورد، ولی
این ممکن نشد مگر پس از طی یک دوره طولانی کشمکش برای اعمال تفوق سلطنت بر نیروهای
گریز از مرکز. با شروع قرن سیزدهم، سیستمی اداره‌ای سلسله مراتبی طراحی شد تا
اختیارات پادشاه که با تخصصی کردن امور نظامی، حقوقی و مالی بدست مقامات رسمی در
استان‌ها شروع گردیده بود، به اجرا درآید. مشکلات ارتباطی و کنترلی قبل از 1300 همچنین
به تلاش‌هایی انجامید تا پادشاه فلیپ لوبل برای تنگ‌تر کردن حلقه نظارت، رسیدگی به
شکایات، و کاهش تعداد رو به رشد مقامات، مامورانِ مخفیِ سلطنتی را به کار بگمارد.
با گسترش مرزهای ارضی فرانسه با استیلا، ازدواج، و پیمان، حاکمان بعدی کوشش‌های
مشابهی را برای تقویت قدرت، و محدود کردن توسعه سلطه اداری[101] بعمل آوردند.

این وظیفه ریشیلیو،
صدر اعظم لویی سیزدهم که از سال 1624 تا 1642 خدمت کرده است، بود تا از طریق اداره
پیشکاری[102]،
با تغییر وظیفه اولیه‌اش در مقام نماینده متناوب شاه، سیستم را تحکیم بخشد. او به
این اداره، نمایندگی دائمی استانی اختیار سلطنتی را اعطا کرد، و "قدرت‌های
قابل توجهی شامل مالیات‌ها، قیومیت، پشتیبانی جنگی، استخدام، امورعمومی و غیره"(48)
را بدست او سپرد. بعدها در دوران سلطنت لوئی چهاردهم در قرن 17 کولبرت اثربخشی
سیستم پیشکاری دولتی را بهبود بخشید و پادشاهی فرانسه را به اوج قدرتش رساند.

با وجود این،
اصلاحات سلطنتی فقط تا حدودی موفقیت‌آمیز بود. بخشی از مشکل به ادامه مقاومت منابع
محلی بر می‌گشت، ولی کمبود اصلی به شکست در ایجاد پیکره‌ای از کارکنان شایسته
مربوط می‌شد که از پس کارهایی که به عهده آنها گذاشته می‌شد بر نمی‌آمدند. این پیشکاران
خود آموزش‌های قانونی‌ای داشتند که با وظایف اداری آنها تا حدودی زیاد متناسب
نبود. نقص اصلی در این بود که عموماً پست‌ها در خدمات سلطنتی از طریق نفوذ و نیرنگ
بازی تصاحب  می‌شدند تا شایستگی، و لذا می‌توانستند
با فروش یا  ارث منتقل شوند. نتیجه عبارت
بود از: دستگاه‌های اداری متمرکز، شدیداً تحت هدایت سلطنت، ولی با افرادی پر شده
بودند که صلاحیت‌های نامشخص و نا برابر داشتند و منافع خود را در حفظ نظام اداری
می‌دیدند، وآنرا تقریباً مایملک  شخصی خویش
می‌پنداشتند. منافع و مزدوری‌گری، تا شایستگی، معیار دست‌یافتن به پست‌ها در خدمات
سلطنتی فرانسه بود.

در عین حال،
نگرش دیگری به استخدام، برای مشاغل اداری، در شروع قرن 17 در پروس در حال شکل گیری
بود. پروس که قبلاً یکی از فقیرترین و عقب‌مانده‌ترین دولت‌های ژرمنی بود، در
اواخر دوره جنگ‌های سی ساله در سال1948، در دوره حکومت چهار پادشاهی پی در پی که
از 1640 تا 1786 حکومت کردند و کوشش خود را به ایجاد  و ابقای خدمات دولتی حرفه ای معطوف کردند، وارد
دوره‌ای از بازسازی و پیشرفت سریع شد. فردریک ویلیام با براندنبرگ (الکتور کبیر)،
با تمرکز و نظامی‌کردن کشور پیشرفت خود را آغازکرد. او به کمک شورای خصوصی، که
آنرا از شکل مشاور به عاملی اجرایی و ناظر بر دوایر اداری تخصصی تبدیل کرد، امور
را پیش می برد. شاه مقامات منتصب را با وظایف اقتصادی، مالی ، اجتماعی، برای استان‌های
محلی تعیین می‌کرد، تا به نیابت از مقام مرکزی انجام وظیفه کنند.

فردریک
ویلیام، با شناخت اهمیت فوج‌های آموزش دیده حرفه‌ای از خدمتگذاران سلطنتی،
برای  بکارگماری در دولت متمرکزی که پدید
آورده بود، توسعه و پیشرفت خدمات کشوری را آغازکرد. اصلاحاتی که او به تدریج
آغازکرد، در دوران فردریک ویلیام اول(1740-1731) رسمیت بیشتری یافت؛ او کسی بود که
در دانشگاه‌های آلمان، کرسی هایی را در رشته کامریالیسم یا علم اداره، بوجود آورد.
آزمون‌هایی برای رتبه‌بندی نامزدهایی به عمل آورد که امتیازات  دانشگاهی خوبی بدست آورده و دوره ی آموزشی و
عملی را طی‌کرده بودند. گلادن اظهار می دارد که "پروس به خاطر معرفی و توسعه
یک نظام امتحانات ورودی به خدمات دولتی، قطعاً از ویژگی اولین دولت مدرن بودن
برخورداراست، نظامی که در آن هم اداره‌ی مرکزی و هم تک تک ادارات به صورت فردی مداخله
دارند، و اینکه آزمون‌های شفاهی و کتبی در موضوعاتی با ماهیت کاربردی و آکادمیک،
هر دو را شامل می‌شود"(49).

معیارهایی
مشابه برای تنظیم و کنترل امر هدایت امور عمومی بکارگرفته شد. طبق بیان هرمان فاینر[103]:

دستور العمل های متعددی تنظیم شد که دقیقاً ساعات کار،
رویه های اجرایی، و محرمانه کار اداری را تعیین می‌کرد. استخدام خارج از خدمات
رسمی ممنوع شد، پذیرش هدایا منع گردید، ماموران مالیاتی از خرید کالاهی توقیف شده
محروم شدند، و از کسانی که وجه نقد در دست داشتند تضمین گرفته شد. به مقاماتی که
در تماس مستقیم با مردم بودند دستور داده شد که مودب باشند... اقامت در نزدیکی محل
کار به اجرا درآمد، و شرایط ترک خدمت مشمول مقرراتی سخت شد. برای نقض مقررات صورتی
از  جریمه های سنگین وضع شد، که به آنها
عمل هم می‌شد. نوعی کیفیت اسپارتی در خدمات دولتی بکار گرفته شد(50).

فاینردر ادامه
چکیده‌ای از این اصلاحات ارایه می‌دهد:"اداره امور دولت حرفه‌ای شده بود:
بدین معنی که اکنون، کار به گروهی از انسان‌ها وابسته بود که برای کاری خاص به استخدام
دائم درآمده بودند، فعالیت‌هایشان به ارایه خدمت دولتی منحصر بود، و از قبل تنظیم
و برای تحقق اهدافی خاص منظم شده بود"(51).

خدمات کشوری[104] پروسی، در دوران سلطنت
فردریک کبیر (1740-1786) به اوج خود رسید، و بعد از آن در اثر نظامی‌گری بیش از
اندازه در دولت نظامی شده فزاینده، و اتکای زیاده از حد بر رهبری شخص شاه، که دیگر
بوسیله جانشیانش آن رهبری اعمال نمی‌شد، دچار افول شد. در اواخر قرن 18، جنبه های
مثبت فوج‌های اداری نخبه که پادشاهان پروسی بوجودآورده‌بودند، تحت شعاع  گرایش‌ به ایجاد پایگان‌های کاستی[105]، انزواطلبی، انحصارگرایی، و انعطاف‌ناپذیری
قرار گرفته‌بود. اگر چه بارون فون اشتاین، درسال 1808، در پی فروپاشی پروس در اثر
حمله های ارتش ناپلئون، اصلاحات گسترده‌ای به اجرا درآورده‌بود، لکن بوروکراسی
پروسی دیگر هرگز نتوانست به سطح عملکرد پیشین خود باز گردد، سطحی که آنرا به نمونه‌ای
برجسته از اداره مطلقه از نوع پادشاهی تبدیل کرده‌بود.

پیدایش دولت - ملت

انقلاب فرانسه
و در پی آن، ظهور ناپلئون باعث شد دگرگونی‌های عظیمی در ماهیت دولت ودر هدایت
اداره‌ی امور عمومی اتفاق افتد. از پس این دوره انتقالی کارساز، در پایان قرن 18 و
شروع قرن 19 است که دولت- ملت، شکل غالب نظام سیاسی و بوروکراسی عمومی جدید، در
نقش ماشین متحرک برای هدایت امور ملی پدیدار می شود.

فاینر اعلام
می‌کند که انقلاب فرانسه "مهمترین رویداد یگانه، در سرتاسر تاریخ حکومت است.
او در ادامه می‌گوید: "این (انقلاب- م) زلزله بود، و همه نهادهای فرانسه را
ایجاد و متأثر کرد، بنیان‌های سایر دولت‌های اروپایی را به تحلیل برد، و هنوز هم
پس‌لرزه‌هایش را به بقیه جهان می‌فرستد"(52). شاید مهمترین میراث انقلاب
فرانسه این بود که از مفهوم دولت شخص زدایی[106] کرد. "نظریه پردازان
فرانسوی یک گونه از دولت موروثی[107] را برداشتند و ملت را جانشین
شاه کردند. کشور دیگر مِلک موروثی[108] شاه نبود، بلکه مِلک ملت
بود، و دولت ماشینی بود که ملت برای حکومت خودش و سازمان دادن به خدمات عمومی برپا
داشته بود"(53).

در
دوره ناپلئون، دولت همچنان از خودکامگی[109]  و تمرکز دست برنداشت، ولی بیعت[110] مقامات اداری از شاه به ملت
منتقل شد.

پایه‌های اجتماعی مقامات اداری یکباره دگرگون شد. او (مقام
ا داری‌- م) دیگر خادم تاج و تخت یا شاهزاده  نبود، او خدمتگزار دولت بود، و غیرمستقیم از آن(خدمتگزار-
م) ملت بشمار می رفت. او به ابزاری از قدرت عمومی بدل شد و نه گماشته یک شخص. او
مطابق قانون عمل می‌کرد و نه براساس امیال فردی، و از قانون تبعیت می‌کرد، چراکه
قانون بیانگر خواست ملت بود(54).

از این رو است
که خدمات سلطنتی به خدمات عمومی تبدیل شد. این تغییر ابتدا در بیعت و هدف بود، تا
در تغییر شکل غیرحرفه‌ای گرایی به حرفه‌ای‌گرایی. زیرا سنت اینکه یک شغل، یک مقام اداری
عمومی، یکی از افتخارآمیزترین حرفه‌هاست، پیشتر در فرانسه قبل از انقلاب، جا
افتاده بود و نتیجه اصلاحات اداری ناپلئون نبود.

رویکرد
ناپلئونی به اداره مبین نظم، سلسله مراتب، تخصص گرایی و پاسخگویی بود. او در مقام
امپراطور بسیاری از خصوصیات شبه نظامی را در بافت سفت و سخت  ساختار دستوری‌ای وارد کرد که وظایف آنها به
روشنی محول‌شده و مسئولیت شخصی اجرایی را اقتضا می‌کرد. او کنسول دولتی[111] را
بوجود آورد تا با توان کلی کارمندی عمل کند، و بدین منظور شورای پادشاهی قبلی را
بازسازی کرد. هرچند کنسول دولت فقط کارکردی مشاوره‌ای برای امپراطور داشت، لکن با ارایه
بررسی‌ها و پیشنهاد خط‌مشی‌ها، تاثیری قابل ملاحظه داشت، و به‌تدریج به عاملی
کنترلی تبدیل شد که سرپرستی کلی برکار سازمان‌های اداری را بعهده داشت.

ساختار اداری
حکومت مرکزی از 5 وزارت خانه اصلی ( مالیه، امور خارجه، جنگ، دادگستری، و داخلی)
تشکیل یافته بود که بسیار شبیه مدل اکثر امپراطوری‌های رومی بود. بعد‌ها با
خردکردن وظایف کلی وزارت داخله واحدهای دیگری نیز به آنها اضافه شد. هر وزارتخانه،
به منظور تخصص‌گرایی به بخش‌ها و دوایر زیرین دیگری تفکیک شد که برخی از دوایر محلی
آنها در خارج پاریس قرار داشتند. سلسله مراتب واحدهای ارضی دولت به صورت سیستمی سه
پایه تحت نظر وزیر امورداخلی مورد بازبینی قرارگرفت. این ادارات مهمترین زیر بخش ذیصلاح
 بودند که در رأس هر یک فردی با اختیارات
کامل قرارداشت که نماینده اصلی قدرت مرکزی بود و مجرای انعکاس منافع محلی به مرکز
بشمار می رفت. هر بخش به مناطقی با یک رییس تام الاختیار تقسیم می‌شدند. در انتهای
سلسله مراتب، محله‌ها بودند با شهردارانی که روسای ارشد اجرایی، محسوب می شدند. اگرچه
در هر سطحی شوراهای نمایندگان وجود داشتند، لکن آنها در هدایت امور اداری شرکت نمی‌کردند،
و این امور با الگوی اختیاری که به نحوی دقیق از بالا مدیریت می‌شد اداره می‌گردید.

در میان اصلاحات
اداری ناپلئون، هیچ کس در مورد شایستگی داشتن برای انتخاب شدن برای خدمت عمومی
عالی  بر اصرار او  پیشی نمی‌گرفت. توانایی‌هایش برای کار شگفت
انگیز بود و عشق به وظیفه و نتایج اخلاقی را از زیر دستانش انتظار داشت. او آشکارا
به طور مستقیم در گزینش بسیاری از افرادش مشارکت می کرد و بعدها شخصاً از روی
سوابق عملکردشان قضاوت می کرد. هر جا که استعدادی، مخصوصاً با تاکید بر آموزش‌های
علمی، ریاضی، و مهندسی، ‌یافت می‌شد مورد توجه قرار می‌گرفت. او متخصصینی از رژیم
سلطنتی سابق در اختیار داشت که دارای تجربه مهندسی کشوری در زمینه‌های امور عمومی
بودند. و دسته‌هایی از متخصصین در امور معدن و مواد انفجاری بوجودآورد. برای خلق
منبعی دائمی از مقامات ذیصلاح، مدر سه پلی تکنیک[112] را تأسیس کرد. از آنجا که
فارغ التحصیلان از "پرستیژی بکلی متفاوت از آنچه از کاست یا طبقه اجتماعی ناشی
می‌شد" را صاحب میشدند، و بالاترین پست در دولت پیش روی آنها قرار می‌گرفت،  لذا " این مدرسه نه فقط روشنترین افراد
طبقه میانه، بلکه آن افرادی از طبقه بالا دست را که هم جاه‌طلب و هم توانمند بودند،
بخود جلب کرد"(55). در نتیجه همانگونه که چاپمن اشاره می کند از میان فارغ
التحصیلان "بسیاری از برجسته‌ترین چهره‌های مدیریتی، دانشمندان، استادان و فرماند‌هان
در قرن نوزدهم پدید آمدند"(55).

از نقطه نظر گلادن:

هدف ناپلئون از تشکیل نظامی مقتدرانه و عالی مرتبه تجهیز
آن با یک سیستم   ادار ی کارآمد، عبارت بود
از: کسب دستاوردهای عظیم با توجه به حجم زیاد کار و فرصت اندکی که او در اختیار
داشت. با انتخاب سلیم نهادهای کهن، که برای اهداف دنیای جدید بازسازی شده بودند،
او داشت سراسر اروپا را پایه‌ریزی می کرد، بی‌نظمی را نظم می‌بخشید، و به سطحی از کارایی
اداری دست یافت که بسیار از آنچه قبلاً حاصل آمده بود متفاوت بود...ولی سیستم او هم
نقص تمام سیستم‌هایی را داشت که همه چیز در نهایت، به خواست و میل رهبر بستگی دارد
و تصمیمات از بالا اخذ می‌شوند و قابل اصلاح نیستند مگر از طریق خود رهبر در راس(56).

این نظام، با
همه معایب و محاسنش، اداره حکومت به شکل امروزی دولت-‌ملت غربی است که اولین بار
در فرانسه ظاهر شد، موردی که وبر آنرا به صورت بوروکراتیک، در تقابل الگوی پیشین اداره
موروثی- قبیله ای در اروپای غربی، نامیده است. او نظیر به نظیر اختلاف این دو را
به تصویر می‌کشد. بر اساس تعریف وبر، آنگونه که بندیکس[113] خلاصه کرده است، بوروکراسی
را می توان با ویژگیی(1)  حقوق و تکالیف
مدون که به شکل  مکتوب در مقررات آمده است؛
(2) مناسبات قدرت بین مناصب، که به نحوی نظام‌مند تنظیم شده است؛ (3) انتصاب و
ارتقا، که تنظیم شده  و بر اساس توافق و
پیمانی دو جانبه استوار گردیده است؛ (4) آموزش فنی (یا تجربه)  شرط رسمی برای اشتغال به کار؛ (5) حقوق اداری
تثبیت شده؛ (6) جدایی مشخص اداره از مسولیت، به این مفهوم که کارمند صاحب "وسایل
اداره" نیست و نمی‌تواند پست را اختصاصی کند؛ و (7) کار اداری یک اشتغال تمام
وقت است.

ترکیب این
ویژگی‌ها عموماً در تمام سیستمهای خدمات عمومی دولت‌- ملت‌های اروپای غربی مشترک
است. به گفته بندیکس "هریک از این ویژگی‌ها نمایانگر شرایط اشتغال در امور
اداری حکومتی دنیای معاصر است. فرآیند بوروکراتیره شدن را می‌توان به اعمال کم‌یابیش
چند وجهی، تراکمی، و موفقیت‌آمیز شرایط اشتغال از قرن 19 به بعد، تعبیر کرد.

 

                                                                                                      پایان
10/8/71

                                                                                                ابراهیم
گلشن

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1]
- Nation- states

[2]
- Demystification

[3]
-Rationalization

[4]
-Bureaucratization

[5]
-Myth

[6]
- Jacoby

[7]
- Manipulation

[8]
- Nash

[9]
- Karl.A.Wittfogel

[10]
- Hydraulic

[11]
-Hydroagriculture

[12]
-Hydraulic agriculture 

[13]
- Oriental despotism

[14]
- Bureaucratic
officialdom

[15]
- Court

[16]
- Vizier

[17]
-Asiatic mode of production

[18]
- S.N.Eisenstadt

[19]
- Centralized historical bureaucratic
empires

[20]
- Patrimonial

[21]
- Free- floating

[22]
- Finer

[23]
- Chou

[24]-
Monarch

[25]
- Menceus

[26]
-Lao Tsu

[27]
-Ch’in

[28]
- Han

[29]
- Prefectures

[30]
- Civil service

[31]
- Sui dynasty

[32]
- T’ ang

[33]
- Liao

[34]
- Sung

[35]
- Gladen

[36]
- Yuan

[37]
- Ch’ ing

[38]
- Mauryan

[39]
- Arthasastra

[40]
- Mayas

[41]
- Incas

[42]
-Aztecs

[43]-
 Ayllu

[44]
- State- supported priesthood

[45]
- Tenochtitlan

[46]-Clans

[47]
-Overlord

[48]
- Fertile crescent

[49]
- Statecraft

[50]
-Nomes

[51]
- Nomarch

[52]
-Officialdom

[53]
- Hebrew

[54]
- Classical Greek polis

[55]
- Antithetical(آنتی تز)

[56]
- Myaenaeans

[57]
-Minoans

[58]
- Etruscans

[59]
- Metropolis

[60]
- Ecclesia

[61]
- Patrician class

[62]
- Elders

[63]
- Senate

[64]
-Consul

[65]
- Republican system

[66]
- Plebian class   

[67]
- Tribunes

[68]
- Argyriades

[69]
-Hellenistic

[70]
- J.H.Hofmeyr

[71]
- Triumvirate 

[72]
- Augusts

[73]
- Princeps

[74]
- Diarchy

[75]
- Monarchy

[76]
- Diocletian

[77]
- Brian Chapman

[78]
-
Equestrian order

[79]
- Tax-Farming Arrangement

[80]
- Hadrian

[81]
- Ottoman turks

[82]
- Paternalistic

[83]
- Bendix

[84]
- Paternal rights

[85]
- Lese-mageste

[86]
- Palatium

[87]
- Royal household

[88]
- Communal self-help

[89]
- Free-floating resources

[90]
- Non-ascriptive rural and
urban groups

[91]
- Monarch

[92]
- Mercantilism

[93]
-Barons

[94]
- Legistes

[95]
- Sovereignty

[96]
- Curia regis

[97]
- H.F.TOUT

[98]
- Patrimonialism

[99]
- Absolutist Supermacy

[100] - Leonard. D. White

[101] - Officialdom

[102] -The office of intendant 

[103] - Herman Finer

[104] - Civil service

[105] - Caste Status

[106] - Depersonalized

[107] - Patrimonial state

[108] - Patrimony  (ترکه، ارث پدری)

[109] - Authoritarian

[110] - Allegiance

[111] -  Conseil d’ Etat

[112] - ECole Polytechnique

[113] - Bendix